Tiêu điểm



Nội dung hoạt động chính

 

 

 

 

 

 

Đăng nhập trang nội bộ



Thống nhất một mẫu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản trên đất - hành trình khó khăn, phức tạp cần đến hồi kết
 Quan điểm về việc hợp nhất các quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản trên đất trong một mẫu giấy chứng nhận, đã được Quốc hội đưa thành Nghị quyết từ năm 2007 , Chính phủ cũng đã có chỉ đạo cụ thể giao cho Bộ Tài Nguyên & Môi trường chủ trì, phối hợp với Bộ Xây dựng; Bộ Tư pháp thống nhất một mẫu Giấy chứng nhận trình Chính phủ quyết định. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay, nội dung này vẫn còn là “nóng” và được dư luận xã hội rất quan tâm. Kỳ họp lần thứ 5 Quốc hội khoá 12 cũng đã đưa vấn đề thống nhất một mẫu Giấy chứng nhận vào chương trình nghị sự. Bài viết này trình bày khái quát quá trình triển khai cấp các loại giấy chứng nhận liên quan tới đất đai và tài sản trên đất ở nước ta từ khi có Luật Đất đai năm1988 đến nay, dựa trên  kết quả tổng hợp ý kiến, quan điểm của nhiều chuyên gia, nhà quản lý, để từ đó có một vài đề xuất kiến nghị cụ thể.
 1- KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ QUYỀN SỞ HỮU TÀI SẢN TRÊN ĐẤT TỪ  KHI CÓ LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 1988 ĐẾN NAY.
“Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCN) là chứng thư pháp lý, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho “người sử dụng đất” nhằm mục đích bảo đảm quyền của người sử dụng đất hợp pháp và quản lý chặt chẽ quỹ đất” (Quyết định số 201/QĐ- ĐKTKK ngày 14/07/1989 của Tổng cục Quản lý Ruộng đất). Như vậy việc Nhà nước cấp GCN cho người sử dụng đất hợp pháp là nhằm xác lập quyền và quy định nghĩa vụ của người được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, đồng thời thông qua cấp GCN, Nhà nước đạt được mục tiêu quản lý nguồn tài nguyên đất của quốc gia. Thực hiện Điều 18 Luật Đất đai năm 1988, Tổng cục Quản lý Ruộng đất đã ban hành Quyết định số: 201/QĐ- ĐKTKK ngày 14/07/1989 về việc Ban hành quy định cấp GCN quyền sử dụng đất (giấy có màu đỏ nên được gọi là sổ đỏ); Thông tư số: 302/TT-ĐKTK ngày 28/10/1989 Hướng dẫn thi hành Quyết định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên việc triển khai cấp GCN giai đoạn này được rất ít, phần lớn các địa phương dừng lại ở bước làm điểm và chỉ mới cấp cho hộ gia đình xã viên sử dụng đất nông nghiệp. Khó khăn chủ yếu trong triển khai ở giai đoạn này gồm rất nhiều vấn đề như: thiếu kinh phí; lực lượng mỏng chuyên môn nghiệp vụ yếu; hệ thống hồ sơ địa chính vừa thiếu vừa có độ chính xác thấp; tình hình sử dụng ruộng đất sau khoán hộ chưa ổn định. Sau Luật Đất đai năm 1993, nội dung giao đất và cấp GCN đã được quan tâm chỉ đạo triển khai, cũng trong giai đoạn này đã phát sinh 2 loại giấy chứng nhận - Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo mẫu do Tổng cục Địa chính ban hành (giấy có màu đỏ - sổ đỏ) cấp cho hộ gia đình, tổ chức, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp và đất ở nông thôn theo Nghị định số 64/NĐ-CP ngày 27/09/1993 của Chính phủ Ban hành Bản quy định về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp; Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở và quyền sở hữu nhà ở (giấy có màu hồng) do Bộ Xây dựng phát hành để thực hiện Nghị định số 60/NĐ-CP ngày 5/7/1994 của Chính phủ về Quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, Nghị định số 61/NĐ-CP ngày 5/7/1994 của Chính phủ về mua bán và kinh doanh nhà ở. Mặc dù có sự chỉ đạo khá quyết liệt của Chính phủ và quyết tâm rất cao của các địa phương, phấn đấu cấp xong cơ bản GCN ban đầu vào năm 1999, nhưng tiến độ cấp GCN vẫn rất chậm do các nguyên nhân: Kinh phí thiếu, lực lượng mỏng, lúng túng trong chỉ đạo của các địa phương do cùng một lúc có hai ngành cùng tham gia trình cấp GCN quyền sử dụng đất (ngành Xây dựng tham mưu trình cấp GCN khu vực đất đô thị, ngành Đất đai - Địa chính tham mưu cấp GCN khu vực đất nông nghiệp nông thôn); Do cấp GCN là một công việc khó khăn phức tạp đòi hỏi hệ thống hồ sơ liên quan tới chủ thể sử dụng đất và sở hữu tài sản trên đất phải được cập nhật thường xuyên, trong khi đó đất đai ở nước ta có một thời gian dài bị buông lỏng quản lý. Tình trạng vi phạm pháp luật trong quản lý sử dụng đất là phổ biến, có nhiều vụ việc vi phạm kéo dài hàng chục năm chưa được xử lý dứt điểm. Chính sách về đất đai liên tục thay đổi theo từng giai đoạn do nhu cầu sử dụng đất cho phát triển kinh tế đất nước. Để có cơ sở cấp GCN, cả 2 ngành đều trình kế hoạch đo đạc lập bản đồ địa chính cơ sở, do đó thiếu sự quản lý chỉ đạo thống nhất, đặc biệt ngành Xây dựng không thể đơn phương tiến hành thụ lý cấp GCN do thiếu hệ thống hồ sơ địa chính được lưu trữ cập nhật thường xuyên. Chỉ đến khi ở các địa phương tiến hành sáp nhập sở Địa chính và sở Nhà đất (vào đầu những năm 1998-1999) tình trạng chồng chéo trong cấp GCN mới tạm thời được xử lý, tốc độ cấp GCN mới được đẩy nhanh đáng kể. Bên cạnh việc cấp “sổ đỏ, giấy hồng” của hai ngành Đất đai và Xây dựng, cũng trong giai đoạn này, Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 20/1999/QĐ-BTC ngày 25/02/1999 và Thông tư số 122/1999/TT-BTC ngày 13/10/1999 về kê khai, đăng ký sử dụng trụ sở làm việc thuộc sở hữu nhà nước. Tuy nhiên việc tổ chức thực hiện ở các địa phương rất chậm và số lượng GCN đã cấp là không đáng kể.
Tính đến hết năm 2004 (để xác định số lượng GCN cấp theo Nghị định 64;60;61 của Chính phủ), cả nước mới cấp được số lượng GCN theo từng loại đất như sau: đất nông nghiệp 21.949.196 GCN, với diện tích 7.011.454 ha (chiếm75% diện tích cần cấp); đất lâm nghiệp 764.449 GCN với diện tích 5.408.182 ha ( chiếm 46,7% diện tích cần cấp); đất ở đô thị 1.973.358 GCN tương ứng với diện tích 31.275 ha (chiếm 43,3% diện tích cần cấp); đất ở nông thôn 8.205.878 GCN tương ứng với diện tích 235.372 ha (chiếm 63,4% diện tích cần cấp); đất chuyên dùng 38.845 GCN tương ứng với diện tích 233.238 ha (chiếm15,4% diện tích cần cấp). Thực hiện Luật Đất đai năm 2003, có hiệu lực từ ngày 1/7/2004 và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, việc cấp GCN đã được thống nhất triển khai theo một mẫu giấy trong phạm vi cả nước. Nhưng cũng chính vào thời điểm này lại bùng phát các rắc rối về mẫu GCN do các ngành khác nhau cùng ban hành hoặc đang trình ban hành, gây cản trở tiến độ cấp GCN và tạo tâm lý bất ổn thiếu lòng tin trong nhân dân. Nguyên nhân phát sinh chồng chéo là do có sự khác nhau trong các quy định của pháp luật (xung đột pháp luật trong các quy định cùng điều chỉnh mối quan hệ xã hội về đất đai và tài sản trên đất của các Luật), đồng thời do yêu cầu phát triển kinh tế đất nước và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN mà đòi hỏi Nhà nước phải xác lập và quản lý các quyền về tài sản của công dân. Cụ thể:                                       
-  Luật Đất đai năm 2003 quy định cấp GCN quyền sử dụng đất (giấy có màu đỏ) đối với tất cả các loại đất. Trường hợp có tài sản gắn liền với đất thì tài sản đó được ghi nhận trên “giấy đỏ”.
- Luật Nhà ở năm 2005 có hiệu lực từ ngày 1/1/2006 quy định cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở (giấy có màu hồng) đối với hai trường hợp: Thứ nhất, chủ sở hữu nhà ở đồng thời là chủ sử dụng đất ở, chủ sở hữu căn hộ trong nhà chung cư thì cấp một giấy chứng nhận là Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở; Thứ hai, chủ sở hữu nhà ở không đồng thời là chủ sử dụng đất ở thì cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở
- Dự thảo Luật Đăng ký Bất động sản đề xuất cấp GCN đăng ký bất động sản “giấy xanh” thay cho cả “giấy hồng” và “sổ đỏ”.
Tính đến ngày 30/09/2008 kết quả cấp GCN cho các loại đất như sau:
Đất nông nghiệp 13.668.912 GCN tương ứng với 12.273.068 hộ nông dân được cấp giấy, với diện tích 7.484.470 ha đạt 82,1% diện tích cần cấp GCN; đất lâm nghiệp 1.109.451 GCN tương ứng với 993.195 hộ sản xuất lâm nghiệp với diện tích 8.111.891 ha đạt 62,0% diện tích cần cấp GCN; đất nuôi trồng thuỷ sản 642.545 GCN tương ứng với diện tích 478.225 ha đạt 68,3% diện tích cần cấp GCN; đất ở nông thôn 10.298.895 GCN tương ứng với diện tích 380.807 ha đạt 76,0% diện tích cần cấp; đất ở đô thị 2.825.205 GCN tương ứng với 63.012 ha đạt 60,9% diện tích cần cấp giấy; đất chuyên dùng 70.1998 GCN tương ứng với diện tích206.688 ha đạt 37,0% diện tích cần cấp giấy; đất cơ sở tôn giáo 9.728 GCN tương ứng với diện tích 6.783 ha đạt 35,0% diện tích cần cấp giấy.
Việc cấp GCN chậm không những làm ảnh hưởng rất lớn tới công tác quản lý tài nguyên đất đai của Nhà nước và làm thất thoát nguồn thu ngân sách từ đất, nó còn ảnh hưởng trực tiếp tới việc thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cản trở hoạt động đầu tư thông qua huy động nguồn vốn vay tín dụng từ thế chấp quyền sử dụng đất. Đặc biệt trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta, nguồn vốn tín dụng có khả năng huy động là rất lớn khi quyền sử dụng đất được công nhận là một loại hàng hoá đặc biệt của thị trường bất động sản. Vì vậy, để tháo gỡ những vướng mắc chồng chéo giữa quy định của các Luật và chồng chéo về chức năng nhiệm vụ vủa các bộ ngành, ngày 12/11/2007 Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 07/2007/QH12 chỉ đạo nghiên cứu hợp nhất các loại mẫu GCN thành 1 mẫu lấy tên là GCN quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản trên đất, đơn giản hoá hồ sơ thủ tục hành chính cấp GCN. Ngày 9/01/2008 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 02/2008/NQ-CP giao cho Bộ Tài nguyên & Môi trường chủ trì phối hợp với Bộ Tư pháp và các Bộ, Ngành liên quản trình phương án sửa đổi Luật Đất đai và các Luật có liên quan đến cấp GCN theo hướng thống nhất cấp một loại giấy chứng nhận cả quyền sử dụng đất cùng với quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất.
 2- MỘT SỐ NHẬN XÉT VÀ KIẾN NGHỊ
 2.1. Nhận xét:
- Trong bối cảnh nền kinh tế nước ta đang tích cực hội nhập với kinh tế khu vực và thế giới, việc tạo ra hành lang pháp lý thuận lợi thông qua hoạt động lập pháp, để các cá nhân và tổ chức huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế là rất quan trọng. Để thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản, trong đó thị trường quyền sử dụng đất có vị trí quan trọng đặc biệt của thị trường này, mục tiêu hoàn thành cơ bản cấp GCN ban đầu là yếu tố rất quan trọng để thị trường hoạt động lành mạnh và thiết lập quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và chủ thể được giao quyền sử dụng đất quyền sở hữu tài sản trên đất. Chính vì vậy, Bộ Tài nguyên & môi trường đã có chỉ thị số 02/2008/CT-BTNMT ngày 4/12/2008 về “thực hiện một số nhiệm vụ giải pháp để hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và lập hồ sơ địa chính theo Nghị quyết 07/2007/ NQ-QH12, việc cấp giấy chứng nhận phải hoàn thành vào năm 2010”. Nhưng trong thực tế, tiến độ cấp giấy chứng nhận hiện còn rất nhiều vướng mắc trong đó có vấn đề mẫu GCN và các nội dung cần ghi trên giấy, mà Bộ Tài nguyên & Môi trường không đơn phương quyết định được. Sự chậm trễ trong phối hợp của các Bộ, Ngành để thực hiện Nghị quyết của Quốc hội và chỉ đạo của Chính phủ không đơn thuần chỉ là do cơ chế chỉ đạo điều hành, đây đồng thời cũng là trở ngại lớn nhất trong tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia và quá trình hội nhập của nước ta.
-  Hiện đang có 5 loại Giấy chứng nhận tồn tại gồm: giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (theo Luật Đất đai năm 2003); giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở; giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở (theo Luật Nhà ở); giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình (theo Luật Xây dựng); giấy chứng nhận Sử dụng trụ sở thuộc sở hữu Nhà nước (theo Quyết định số 20/1999/QĐ-BTC của Bộ Tài chính). Mỗi loại GCN được cấp chỉ xác lập một quan hệ sử dụng hoặc sở hữu, trong khi yêu cầu đơn giản hoá thủ tục hành chính, tập trung một đầu mối quản lý, tạo thuận lợi cho các quan hệ giao dịch về đất đai và tài sản trên đất là rất cấp thiết. Bản thân tên gọi của từng loại GCN cũng không đủ khả năng điều chỉnh quan hệ chung cả về quyền sử dụng đất và sở hữu tài sản trên đất. Việc có quá nhiều loại GCN và do nhiều đầu mối tham gia quản lý như hiện nay làm phức tạp các quan hệ xã hội liên quan đến đất đai và tài sản trên đất, gây bức xúc trong nhân dân, làm lãng phí thời gian, tiền bạc của nhân dân và Nhà nước. Chỉ đạo của Quốc hội và Chính phủ thống nhất một mẫu giấy và một đầu mối quản lý là Bộ Tài nguyên & môi trường là rất đúng đắn. Vấn đề là cần khẩn trương tiến hành để sớm triển khai thực hiện, kéo dài thêm thời gian sẽ gây tổn thất cả về lòng tin, về tiền bạc lớn hơn.     
- Hiệu quả của một Bộ luật, một đạo luật hay một văn bản quy phạm pháp luật là ở chỗ nó phải đi được vào cuộc sống, tức là nó đáp ứng yêu cầu thực tế của xã hội, được các đối tượng chịu sự điều chỉnh chấp hành nghiêm. Việc tiến hành cấp GCN kéo dài từ năm 1994 đến nay và có quá nhiều văn bản điều chỉnh, cùng với rất nhiều tranh cãi giữa các cơ quan thuộc Chính phủ dẫn tới Quốc hội cũng phải vào cuộc cho thấy công tác lập pháp và hành pháp ở nước ta có qua nhiều vấn đề cần được đổi mới. Mặc dù các Luật như Luật Đất đai; Luật Nhà ở; Luật Xây dựng; Luật Đầu tư; Luật Kinh doanh bất động sản đều được Quốc hội thông qua theo một quy trình soạn thảo, trình duyêt, thẩm định chặt chẽ, nhưng vẫn chưa đạt được sự đồng bộ thống nhất. Các chồng chéo, thậm trí mâu thuẫn giữa các Luật là thực tế rất khó chấp nhận nhưng đang hiện hữu khá phổ biến ở nước ta, không chỉ riêng lĩnh vực đất đai và tài sản gắn liền với đất.
2.2. Kiến nghị
- Cần có đầu tư thích đáng và nghiêm túc để xây dựng một Bộ luật có thể điều chỉnh được tất cả các quan hệ liên quan tới đất đai và tài sản trên đất, hiện đang được điều chỉnh bởi cùng lúc các Luật: Đất đai; Dân sự; Nhà ở; Xây dựng; Đầu tư; Kinh doanh bất động sản. Có thể là trên cơ sở của dự án Luật Đăng ký giao dịch đảm bảo hiện đang được hoàn chỉnh để trình Quốc hội, làm kỹ hơn, sâu hơn và trước khi trình Quốc hội nên lấy ý kiến rộng rãi trong nhân dân.
- Cùng với việc nghiên cứu để ban hành một mẫu giấy chứng nhận thống nhất, cần có những nghiên cứu rất nghiêm túc về mở rộng các quyền của người sử dụng đất tới tiệm cận với quyền sở hữu đối với từng loại đất (chẳng hạn đối với đất ở hoặc đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp đã giao hoặc cho thuê để sử dụng đúng mục đích). Cần ban hành chính sách về hạn điền trong sử dụng đất, đặc biệt với đất sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nhằm khuyến khích tích tụ đất đai đẩy mạnh sản xuất hàng hoá theo hướng chuyên môn hoá và sử dụng khoa học công nghệ cao. Với số lượng hàng trăm triệu mảnh đất như hiện nay, chẳng những khó khăn trong cấp GCN, mà còn không thể tổ chức sản xuất lớn với các sản phẩm hàng hoá có hàm lượng chất xám cao. Bên cạnh đó cũng cần nghiên cứu để thống nhất về mô hình tổ chức bộ máy quản lý - Có một mẫu GCN rồi nhưng cơ quan nào sẽ là đầu mối quản lý, cơ quan nào chịu trách nhiệm cấp giấy cũng cần được cân nhắc thấu đáo. Rút kinh nghiệm các mô hình đã có hiện nay như Trung tâm dịch vụ hành chính công làm thí điểm ở thành phố Hà nội và thành phố Hồ Chí Minh vào những năm 2000-2002 hay mô hình Văn phòng đăng ký đất đai và Trung tâm phát triển quỹ đất để thiết kế cho phù hợp .
- Về mẫu giấy chứng nhận: Tên gọi của giấy mới là “giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất” về cơ bản đáp ứng yêu cầu hợp nhất các mẫu giấy nhưng hơi dài, có thể sửa thành: giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản trên đất”, bởi vì cụm từ “gắn liền với đất” còn bao hàm cả tài nguyên trong lòng đất. Về cấu trúc của mẫu giấy chứng nhận mới cần khắc phục các hạn chế của 5 loại GCN đã nêu ở trên, đồng thời đơn giản dễ sử dụng và bảo quản, chi phí in ấn, vật tư cấp giấy thấp nhằm tiết kiệm ngân sách và giảm thu lệ phí cấp giấy cho đối tượng được cấp, lại phải đảm bảo yếu tố tương đồng để tiếp tục thừa nhận giá trị pháp lý của “sổ đỏ - giấy hồng” đã cấp. Mẫu giấy do Tổng cục Quản lý đất đai trình còn quá chi tiết, với dung lượng từ 8-12 trang như sổ hộ khẩu là quá dày và phức tạp. Nhiều đối tượng được cấp giấy sẽ không cần tới đủ số trang lại phải quản lý lưu trữ gây tốn kém. Vì vậy chỉ nên để 4 trang cơ bản như cũ, kích thước như giấy cũ, các thông tin trên giấy nên bố trí cân đối và chỉ là các thông tin chủ yếu. Các thông tin phát sinh, biến động trong quá trình quản lý sử dụng nên được ghi vào phụ lục đính kèm khi đăng ký biến động.  

Nguồn: Ban Quản lý đất đai và bất động sản