Tiêu điểm



Nội dung hoạt động chính

 

 

 

 

 

 

Tuyển dụng

 

Tuyển chuyên gia dự án


 

 

Đăng nhập trang nội bộ



Chính sách và xây dựng pháp luật

Trước nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ hội nhập kinh tế quốc tế, trong thời gian qua, nhiều đạo luật, pháp lệnh (sau đây gọi chung là luật) đã được ban hành, tạo khung pháp lý cho các hoạt động kinh tế - xã hội.

Tuy nhiên, việc xây dựng, ban hành và thực thi luật đã bộc lộ những vấn đề ảnh hưởng đến chất lượng và hướng dẫn thi hành luật. Các vấn đề và nguyên nhân của các vấn đề thể hiện ở các khía cạnh khác nhau, từ xây dựng chính sách đến ban hành luật thể chế hoá chính sách và tổ chức thực hiện luật, trong đó có những vấn đề thuộc về quy trình xây dựng và ban hành luật; có những vấn đề thuộc về khâu soạn thảo; có những vấn đề thuộc về chính sách thể chế vào luật v.v... Do quy trình xây dựng pháp luật và phạm trù chính sách rất rộng nên Bài viết này chỉ đề cập một số vấn đề liên quan đến chính sách ở giai đoạn trước khi thực hiện quy trình xây dựng luật.

1. Về khái niệm chính sách. Chính sách là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, qua tìm hiểu các tài liệu, các nghiên cứu cho thấy khái niệm chính sách được thể hiện khác nhau, ví dụ: "Chính sách là những sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra";[1] hoặc "Chính sách là các chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực chính trị - xã hội".[2]

Có rất nhiều loại chính sách, trong đó có loại chính sách chung như:

- Chính sách đối ngoại của Nhà nước: chủ trương, chính sách mang tính đối ngoại của quốc gia;

- Chính sách kinh tế: chính sách của nhà nước đối với phát triển các ngành kinh tế;

- Chính sách xã hội: chính sách ưu đãi trợ giúp cho một số tầng lớp xã hội nhất định như chính sách xã hội đối với công tác giáo dục ở vùng cao, vùng sâu, chính sách xã hội đối với thương binh, gia đình liệt sĩ.

- Chính sách tiền tệ: chính sách của Nhà nước nhằm điều tiết (tăng hoặc giảm) lượng tiền tệ trong lưu thông để đạt được những mục tiêu nhất định như chống lạm phát, kích thích sản xuất, giảm thất nghiệp, cải thiện cán cân thanh toán quốc tế.

Trong các loại chính sách chung lại có các chính sách đối với từng lĩnh vực, ví dụ: Trong chính sách kinh tế có các chính sách mậu dịch tự do, chính sách bảo hộ thuế quan, chính sách tài chính. Trong chính sách tiền tệ có chính sách thị trường tự do, trong chính sách xã hội có chính sách dân tộc...Tóm lại, có nhiều loại chính sách khác nhau, có chính sách chung, chính sách cụ thể tuỳ thuộc vào nội dung và lĩnh vực kinh tế - xã hội. Chính sách được thực thi khi được thể chế hoá bằng pháp luật. Nói một cách khác, pháp luật là kết quả thể chế hoá đường lối, chính sách, là công cụ để thực thi chính sách.  

2. Về nguồn chính sách. Do chính sách có các loại và cấp độ khác nhau, có những chính sách mang tính định hướng, có những chính sách cụ thể, nên các cấp phê duyệt chính sách và nguồn chính sách cũng khác nhau. Sau đây là một số nguồn chính sách do các cấp khác nhau ban hành:

a) Nghị quyết Đảng, Nghị quyết, ý kiến kết luận của Bộ Chính trị đưa ra định hướng chính sách phát triển kinh tế - xã hội. Để thực hiện các định hướng này cần phải nghiên cứu và ban hành hàng loạt các chính sách cụ thể có liên quan như chính sách đối ngoại, chính sách kinh tế.

b) Hiến pháp năm 1992: Hiến pháp đưa ra một số chính sách mang tính định hướng, như: chính sách dân tộc, đối ngoại, kinh tế, giáo dục, khoa học và công nghệ. Các chính sách cụ thể sẽ được ban hành ở các văn khác khác có liên quan.

c) Nghị quyết của Quốc hội đưa ra những chính sách mang tính định hướng để các ngành, các cấp nghiên cứu xây dựng các chính sách cụ thể áp dụng trong từng ngành và lĩnh vực, phù hợp với từng thời kỳ phát triển. Ví dụ như: Nghị quyết số 51/2005/QH11 về Nhiệm vụ năm 2006, Nghị quyết số 47/2005/QH11 về Dự toán ngân sách nhà nước...

d) Cam kết quốc tế: Các cam kết trong các điều ước quốc tế song phương, đa phương mà Việt Nam là thành viên là những chính sách mang tính định hướng hoặc cụ thể. Việc thực hiện những chính sách này có thể được thực hiện bằng việc nội luật hoá vào pháp luật Việt Nam hoặc áp dụng trực tiếp.

đ) Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, đề án phát triển ngành: Một số chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành có quy định về định hướng chính sách hoặc chính sách cụ thể cho phát triển ngành.

Như vậy có thể thấy, chính sách được thể hiện ở nhiều nguồn và ở khía cạnh hình thức, chính sách thường rộng hơn pháp luật.

3. Cấp phê duyệt chính sách. Qua phân tích các nguồn chính sách ở trên cho thấy chính sách được thể hiện ở các nguồn khác nhau với các cấp độ khác nhau, ví dụ như các cấp lãnh đạo của Đảng, Quốc hội (hoặc Hội đồng nhân dân); Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (hoặc Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân); Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

4. Vấn đề và bất cập. Thực tế việc xây dựng luật trong thời gian qua đã bộc lộ những vấn đề như: Có những luật trình Quốc hội nhưng Quốc hội đã quyết định dừng hoặc lùi lại so với Chương trình xây dựng luật; Có những luật trình Chính phủ (hoặc do cơ quan khác trình xin ý kiến Chính phủ), Chính phủ đã quyết định dừng hoặc lùi lại so với Chương trình xây dựng luật; có những luật được Quốc hội thông qua, nhưng:

- Nội dung chính sách không định hướng được trong luật mà giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể. Do đó, trên thực tế nhiều văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành chậm so với hiệu lực của luật, pháp lệnh và như vậy Luật phải chờ văn bản hướng dẫn mới thực hiện được.

- Chính sách quy định trong luật được ban hành có nội dung khác so với nội dung chính sách mà Chính phủ nêu trong Dự thảo luật.

- Chính sách không đồng bộ dẫn đến việc áp dụng luật còn khó khăn.

5. Nguyên nhân của vấn đề và bất cập

Có nhiều nguyên nhân của các vấn đề và bất cập đã nêu ở trên. Sau đây là một số nguyên nhân chính:

a) Một là, chính sách chưa rõ ràng. Thực tế cho thấy, một số chính sách dự kiến đưa vào luật chưa được nghiên cứu, định hướng rõ dẫn đến một số luật phải dừng lại hoặc nếu có được ban hành thì việc tổ chức thực hiện còn gặp nhiều khó khăn hoặc không được thực hiện khi luật đã có hiệu lực. Ví dụ như: Luật thi hành án, Luật Hội, Luật Trưng cầu ý dân, Bộ luật Hàng hải Việt Nam (quy định về hoa tiêu, bắt giữ tàu biển, tiêu chí phân loại cảng biển), Luật Hàng không dân dụng Việt Nam (quy định về bắt giữ tàu bay), Luật Thương mại (quy định về logistics).

b) Hai là, chính sách không ổn định, hoặc thiếu tính ổn định lâu dài, hoặc không phù hợp với thực tế, không giải quyết được vấn đề thực tế đặt ra. Đất nước ta đang trong thời kỳ phát triển, đặc biệt là trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế nên một điều không thể phủ nhận là nhiều chính sách của chúng ta chưa ổn định, còn lúng túng và nhiều chính sách còn đang trong quá trình thử nghiệm. Chính vì thế mà chính sách của chúng ta luôn bị thay đổi, đặc biệt là những chính sách liên quan đến các luật, pháp lệnh được xây dựng. Ví dụ như Luật Giáo dục năm 2002 và Luật Dạy nghề năm 2006.   

c) Ba là, chính sách mang tính cục bộ về lợi ích bộ, ngành, thiếu tính liên thông giữa các chính sách. Qua thực tiễn công tác xây dựng luật cho thấy bộ nào xây dựng luật cũng thường nghĩ đến lợi ích của bộ, ngành mình, lĩnh vực mình; ít chú trọng đến lợi ích quốc gia, lợi ích của dân để xây dựng chính sách. Điều này đã ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả của luật. Một ví dụ có thể dễ dàng nhận thấy là các luật mới được ban hành đều có xu hướng quy định về giấy phép, về điều kiện kinh doanh mà chưa thực sự quan tâm đến tạo thuận lợi cho doanh nghiệp. Hơn nữa, quy định về điều kiện kinh doanh khác nhau ở mỗi loại hình dịch vụ khác nhau do các luật khác nhau điều chỉnh, nên các doanh nghiệp phải đăng ký rất vụn vặt và cứng nhắc. Điều này gây không ít khó khăn cho doanh nghiệp.

d) Bốn là, các cấp phê duyệt chính sách quan tâm chưa thoả đáng đối với các chính sách sẽ được thể chế trong luật và chưa thực hiện đầy đủ quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 về thực hiện đánh giá tác động của chính pháp lý sẽ được ban hành đối với kinh tế, xã hội. Các chính sách được thể chế trong luật đòi hỏi phải được nghiên cứu, đánh giá dự báo tác động, áp dụng thử nghiệm, rút kinh nghiệm và chỉ đưa vào luật những chính sách đã được đánh giá tác động là phù hợp với thực tiễn. Thực tế cho thấy, nếu các cấp phê duyệt chính sách quan tâm thoả đáng đến việc nghiên cứu các chính sách giai đoạn trước khi bắt đầu quy trình xây dựng luật thì việc xây dựng luật sẽ rất thuận lợi và quy phạm của luật sẽ mang tính khả thi cao.

Có nhiều lý do các cấp phê duyệt chính sách chưa quan tâm thoả đáng đến việc nghiên cứu và hoạch định chính sách vì nghiên cứu hoạch định chính sách là một công việc đòi hỏi có nguồn nhân lực có trình độ, có kinh phí thoả đáng để nghiên cứu. Tuy nhiên, thực tế Việt Nam, các yếu tố này ở Việt Nam nhìn chung còn yếu và thiếu.

Qua phân tích các vấn đề và nguyên nhân của các vấn đề, có thể nhận thấy:

- Đã có quy định pháp luật về dự báo đánh giá tác động của chính sách pháp lý sẽ được ban hành trong luật. Tuy nhiên, trong thời gian qua, việc thực hiện xây dựng luật chưa thực hiện quy định này.

- Việc nghiên cứu, xác định rõ chính sách trước khi xây dựng dự án luật có vai trò quan trọng, định hướng cho việc thực hiện xây dựng dự án luật có chất lượng và tổ chức thực hiện luật hiệu quả.

- Thời gian qua còn có những dự án luật không trình Quốc hội đúng kế hoạch (phải dừng lại, lùi lại hoặc không trình đúng so với kế hoạch); có những dự án luật được ban hành nhưng không xác định được chính sách, cơ sở cho việc hướng dẫn thi hành luật dẫn đến chậm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành.  

- Chính sách chưa rõ ràng, không ổn định, mang tính cục bộ cao và thiếu tính liên thông.

- Các cơ quan có thẩm quyền chưa quan tâm thích đáng đối với nghiên cứu, đề xuất chính sách; quá trình xây dựng chính sách còn mang tính cục bộ, không minh bạch, thiếu sự hợp tác.

6. Một số giải pháp chủ yếu:

a) Hoàn thiện quy định về dự báo đánh giá tác động về kinh tế, xã hội của chính sách pháp lý sẽ được ban hành dưới dạng luật. Cụ thể là cần quy định đầy đủ và chặt chẽ hơn yêu cầu nghiên cứu chính sách giai đoạn trước khi lập chương trình xây dựng luật vào Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, cần thực hiện nghiêm chỉnh các quy định pháp luật về dự báo đánh giá tác động của chinh sách, chỉ đưa vào chương trình xây dựng luật những dự án luật đã được chuẩn bị tốt các nội dung, chính sách liên quan đến dự án luật

b) Nội dung chính sách dự kiến đưa vào luật phải được xác định rõ ràng. Trong thực tế hoạch định chính sách, nhất là ở nước ta đang trong thời kỳ phát triển và hội nhập, việc xác định chính sách theo quan điểm nào, học tập chính sách của nước ngoài như thế nào cho phù hợp với thực tiễn Việt Nam là một việc khó. Tuy nhiên, khó không có nghĩa là chúng ta không xác định được. Để khắc phục được khó khăn này đòi hỏi chúng ta phải nghiên cứu chính sách trên cả lĩnh vực lý thuyết và thực tế, dự báo đánh giá tác động kinh tế, xã hội của chính sách, so sách các chính sách, lựa chọn chính sách nào tối ưu và phù hợp với thực tiễn và nhu cầu phát triển của Việt Nam.

c) Chính sách phải được xây dựng ổn định. Để thực hiện được điều này, cần phải xây dựng chính sách phù hợp với chiến lược và định hướng chiến lược phát triển các ngành kinh tế trong tổng thể phát triển của nền kinh tế quốc dân. Có xây dựng chính sách dựa trên nền tảng này thì chính sách mới ổn định. Tất nhiên, ổn định ở đây không có nghĩa là không thay đổi mà chính sách có thể thay đổi để đáp ứng với tình hình phát triển của nền kinh tế đất nước. Tuy nhiên, chính sách cần phải ổn định và nhất quán thì luật mới ổn định.

d) Việc xây dựng chính sách cần phải minh bạch, phù hợp với quyền lợi chung và sự phát triển của xã hội, thúc đẩy sự phát triển chung, không vì quyền lợi cục bộ của một bộ, ngành hoặc một số ít người. Trên cơ sở này, pháp luật thể chế chính sách mới tạo được môi trường pháp lý bình đẳng cho các đối tượng bị điều chỉnh. Vì vậy, cần thay đổi cách thức xây dựng và phê duyệt chính sách, đó là công khai, tham vấn, trưng cầu ý kiến của những đối tượng bị điều chỉnh...Hay nói một cách khác là phải áp dụng các phương pháp khoa học kiểm nghiệm chính sách dự kiến áp dụng và phương pháp soạn thảo luật mà các nước đã và đang áp dụng như: Phương pháp đánh giá tác động chính sách (RIA), phương pháp phân tích các yếu tố tác động vào quy trình xây dựng pháp luật (ROCCIPI). Bên cạnh đó, cần mở rộng các đơn vị tham gia nghiên cứu chính sách phục vụ cho việc xây dựng luật.

đ) Cần có sự quan tâm và đầu tư thích đáng. Các cấp có trách nhiệm xây dựng, đề xuất chính sách và các cấp có thẩm quyền phê duyệt chính sách, đặc biệt là các bộ, ngành, cần quan tâm hơn nữa đến việc nghiên cứu, đề xuất chính sách phù hợp với sự phát triển của ngành. Trên thực tế, các bộ, ngành ít quan tâm đến xây dựng chính sách, kinh phí dành cho xây dựng chính sách quá nhỏ so với kinh phí dành cho các dự án khác, là nguyên nhân dẫn đến nhiều chính sách được phê duyệt nhưng không khả thi được, hoặc các chính sách chuẩn bị cho các dự án luật không có sức thuyết phục, không đưa được vào luật. Bên cạnh đó, các cấp có thẩm quyền trong việc xây dựng và phê duyệt chính sách cần có sự hợp tác chặt chẽ trong việc nghiên cứu chính sách nhằm bảo đảm chính sách mang tính liên thông, tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng áp dụng luật.

Với tất cả các phân tích ở trên chúng ta có thể đi đến kết luận rằng, việc xây dựng các luật phụ thuộc rất nhiều vào việc xác định chính sách đưa vào luật./.

 

TS. luật học Nguyễn Thị Như Mai
Ban Xây dựng pháp luật
Văn phòng Chính phủ