Tiêu điểm



Nội dung hoạt động chính

 

 

 

 

 

 

Tuyển dụng

 

Tuyển chuyên gia dự án


 

 

Đăng nhập trang nội bộ



Các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật
Thứ hai, 04 Tháng 1 2010 08:36

Văn bản quy phạm pháp luật, nhất là văn bản luật, có vai trò, tác dụng vô cùng quan trọng trong đời sống xã hội... 1. Đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), nhất là văn bản luật, có vai trò, tác dụng vô cùng quan trọng trong đời sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài, nên khi ban hành cần tiến hành đánh giá tác động của nó thật khoa học và chính xác. Việc đánh giá tác động của VBQPPL thường được tiến hành trong hai trường hợp: đánh giá khả năng tác động của dự thảo VBQPPL còn gọi là RIA (đánh giá có tính chất dự báo về khả năng tác động của dự thảo VBQPPL) và đánh giá hiệu quả của VBQPPL (đánh giá kết quả tác động thực tế của VBQPPL trong đời sống xã hội). Đánh giá khả năng tác động của dự thảo VBQPPL nhằm dự báo những tác động tích cực, tiêu cực của dự thảo văn bản để có biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành. Đồng thời, đánh giá khả năng tác động của dự thảo văn bản còn là cơ sở để so sánh, đánh giá hiệu quả của VBQPPL sau khoảng thời gian thi hành nhất định. Việc đánh giá hiệu quả của VBQPPL trong quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội có tác dụng nắm bắt được những gì đang thực sự diễn ra trong thực tế để hoàn thiện VBQPPL nói riêng, hệ thống pháp luật nói chung trong tương lai.

Việc đánh giá khả năng tác động của dự thảo VBQPPL và đánh giá hiệu quả của VBQPPL (gọi chung là đánh giá tác động của VBQPPL) cần phải được tiến hành theo những tiêu chí nhất định với cùng một đại lượng đo và trong cùng một phạm vi xác định. Mỗi loại đánh giá có thể được tiến hành bởi các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhau với những tiêu chí khác nhau; song bên cạnh đó, chúng cũng có nhiều tiêu chí giống nhau trong việc đánh giá. Tuy nhiên, mỗi loại đánh giá cần chú trọng đến một số tiêu chí chủ yếu nhất định, chẳng hạn, đối với RIA thì cần chú trọng các tiêu chí cơ bản như: chất lượng của dự thảo VBQPPL; mục đích, yêu cầu, phương hướng của văn bản (những kết quả dự kiến đạt được, kể cả những tác động không tốt có thể có); chi phí dự kiến cho việc đạt được kết quả…, còn đối với việc đánh giá hiệu quả của VBQPPL lại phải chú ý nhiều đến các tiêu chí như: kết quả tác động của văn bản trên thực tế (kể cả tích cực và tiêu cực nếu có); chi phí thực tế cho việc đạt được kết quả…

Việc đánh giá tác động của VBQPPL cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định:

Trước tiên là ở phạm vi lãnh thổ. Việc phân chia thành các đơn vị lãnh thổ để đánh giá tác động của VBQPPL phụ thuộc vào đặc điểm về dân cư, địa lý, các điều kiện khác có ảnh hưởng đến ý thức pháp luật và việc thực hiện pháp luật ở các địa bàn đó. Ngoài ra, việc xác định phạm vi lãnh thổ để đánh giá tác động của VBQPPL còn phải căn cứ vào giới hạn hiệu lực về không gian của văn bản pháp luật. Không thể đánh giá tác động của VBQPPL ở những vùng lãnh thổ mà nó không có hiệu lực. Tác động của VBQPPL được đánh giá theo nhiều phạm vi không gian: trên phạm vi cả nước; trên địa bàn mỗi địa phương (tỉnh, thành phố, huyện, xã...) hay cũng có thể là ở mỗi vùng, khu vực lãnh thổ (như ở các tỉnh đồng bằng, ở các tỉnh miền núi, các hải đảo...).

Tiếp đó, việc đánh giá phải tiến hành trong khoảng thời gian nhất định. Khoảng thời gian này được giới hạn bằng những thời điểm phát triển có tính chất bước ngoặt trong đời sống chính trị- xã hội hoặc trong hệ thống pháp luật của đất nước. Khi đánh giá tác động của VBQPPL trong các giai đoạn nói trên cần chú ý tới những điều kiện lịch sử về kinh tế, chính trị- xã hội... trong và ngoài nước cũng như mục đích, vai trò đặt ra cho VBQPPL trong giai đoạn lịch sử đó.

VBQPPL gồm rất nhiều QPPL khác nhau nên việc đánh giá tác động của văn bản có thể được thực hiện đối với từng quy phạm, từng nhóm quy phạm hay toàn bộ VBQPPL. Ngoài ra, có thể đánh giá tác động của VBQPPL theo từng khía cạnh (nhân văn, nghiêm khắc...), từng phương diện (kinh tế, chính trị, xã hội...) hoặc đánh giá một cách tổng thể.

2. Các tiêu chí cơ bản để đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật

2.1. Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật

Chất lượng của VBQPPL là cơ sở để bảo đảm cho việc thực hiện và áp dụng pháp luật đạt được kết quả cao trong thực tiễn, đồng thời cho phép dự báo được khả năng hiện thực hoá các quy định pháp luật trong đời sống xã hội. Chất lượng của VBQPPL cần được xem xét cả về hình thức và nội dung của VBQPPL.

Về hình thức thể hiện, chất lượng của VBQPPL được thể hiện trước hết ở sự phù hợp giữa nội dung với hình thức của văn bản. Tiếp đến là mức độ đầy đủ, chặt chẽ của quy trình ban hành văn bản như: thẩm quyền ban hành, quá trình soạn thảo, thông qua; kết cấu của văn bản; tính chặt chẽ, lôgíc, tính chính xác của các thuật ngữ pháp lý được sử dụng, sự trong sáng của lời văn, mức độ phù hợp với khả năng nhận thức, ý thức pháp luật hiện có của đa số quần chúng nhân dân.

Về hình thức cấu trúc, VBQPPL phải được cấu trúc chặt chẽ, logic, khoa học, có chương, phần, điều, khoản phù hợp tạo thành hệ thống thống nhất. Trong văn bản, mỗi quy định, chương, phần… cũng có cấu trúc thích hợp. Giữa các bộ phận, các quy định của văn bản luôn có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất nội tại với nhau. Đây là điều kiện cần thiết bảo đảm cho tính thống nhất về mục đích và tính triệt để trong việc thực hiện pháp luật.

VBQPPL được ban hành phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp (không trái với các quy định của Hiến pháp và luật), tính đồng bộ (không chồng chéo, mâu thuẫn, luôn bảo đảm sự thống nhất giữa các QPPL trong cùng một VBQPPL và tính thứ bậc, thống nhất giữa VBQPPL với các VBQPPL khác trong hệ thống pháp luật hiện hành), tính toàn diện (có đầy đủ các quy định cần thiết), tính phù hợp (phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, với các công cụ điều chỉnh khác, với pháp luật quốc tế, với cơ chế thực thi pháp luật hiện hành…) và trình độ kỹ thuật pháp lý cao.

Nội dung của VBQPPL phải bảo đảm sự phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, chính trị, văn hoá-xã hội của đất nước. Nó phải phản ánh đúng các quy luật kinh tế, những điều kiện kinh tế đặc thù của phương thức sản xuất tồn tại trong đất nước; phản ánh sâu sắc định hướng chính trị xã hội của đất nước, thể chế hoá chính xác, đầy đủ đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền và thể hiện ở mức độ cao nhất, đầy đủ nhất ý chí của nhân dân; bảo đảm tính hợp lý trong việc phản ánh và bảo vệ lợi ích của các tầng lớp xã hội khác nhau như lợi ích của toàn xã hội, của giai cấp, của các nhóm xã hội và lợi ích của mỗi cá nhân... trên phạm vi cả nước, từng địa phương và mỗi cộng đồng; phù hợp với đạo đức, văn hóa dân tộc, thuần phong mỹ tục của đất nước; phù hợp với các quy định của pháp luật quốc tế (các công ước, điều ước và thông lệ quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia); đưa ra được phương án tốt nhất với những phương pháp điều chỉnh pháp luật phù hợp để thông qua đó có thể đạt được mục đích mong muốn trong những điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại của đất nước; đề ra được những mục đích phù hợp với trình độ phát triển của đất nước, có tính khả thi. Chất lượng của VBQPPL còn thể hiện ở kỹ thuật pháp lý được sử dụng trong việc thể hiện nó thông qua những biểu hiện như sự rõ ràng, chính xác, chặt chẽ của các thuật ngữ, khái niệm được sử dụng trong văn bản và tính minh bạch của VBQPPL.

2.2. Những mục đích, yêu cầu và định hướng của văn bản quy phạm pháp luật

Để xác định mục đích, yêu cầu và định hướng của VBQPPL trước hết phải làm rõ nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản. Cụ thể:

- Phải nghiên cứu xác định toàn diện và đầy đủ những vấn đề pháp lý đặt ra trong đời sống xã hội, nhu cầu xã hội về điều chỉnh pháp luật đối với những quan hệ xã hội nhất định;

- Phải làm rõ mức độ hiệu quả của các QPPL đã ban hành trước đó hoặc của các biện pháp khác đã được sử dụng. Từ đó đánh giá đúng thực trạng các quy định pháp luật hiện hành, thấy rõ những ưu điểm cần được kế thừa phát triển, những khiếm khuyết cần khắc phục, những yêu cầu mới cần đáp ứng;

Mục đích, yêu cầu và định hướng đề ra khi ban hành VBQPPL có thể được định lượng, nhưng cũng có thể chỉ được định tính thể hiện ở nhiều cấp độ và phạm vi khác nhau: đối với cả VBQPPL nói chung, nhóm QPPL và thậm chí đối với mỗi QPPL cụ thể. Mục đích, yêu cầu được đặt ra cho mỗi QPPL thực chất chỉ là sự chi tiết hoá, cụ thể hoá mục đích chung của VBQPPL và của cả hệ thống pháp luật; do vậy, chúng không được mâu thuẫn, không được loại trừ lẫn nhau. Mỗi QPPL, mỗi nhóm QPPL, mỗi văn bản... đều có mục đích, chức năng, nhiệm vụ riêng, được diễn đạt theo những cách thức khác nhau, nhưng chúng đều là những yếu tố, những bộ phận cấu thành của các hệ thống pháp luật lớn, nhỏ khác nhau trong một chỉnh thể thống nhất. Do vậy, bất kỳ một quy phạm, nhóm quy phạm, VBQPPL nào cũng chỉ có thể được đánh giá đúng, chính xác sự tác động khi chúng được xem xét trong các mối liên hệ tác động qua lại với các yếu tố, các bộ phận khác của hệ thống pháp luật. Đó có thể là những mối liên hệ đối với những yếu tố khác ngang hàng trong hệ thống như những mối liên hệ giữa các QPPL trong cùng một văn bản, giữa các văn bản trong hệ thống pháp luật của đất nước... Nó cũng có thể là những mối liên hệ theo chiều dọc đối với những yếu tố lớn hơn như các nguyên tắc của ngành luật hoặc các nguyên tắc của pháp luật nói chung. Mỗi yếu tố, mỗi bộ phận của hệ thống pháp luật luôn chịu sự chi phối của môi trường và có ảnh hưởng trở lại đối với môi trường đó.

Khi xác định mục đích, yêu cầu, định hướng của pháp luật có thể gặp trường hợp QPPL có một mục đích, nhưng cũng có những QPPL có nhiều mục đích khác nhau; có những QPPL có mục đích tương đối riêng biệt nhưng cũng có những QPPL mà mục đích của chúng chỉ có thể được xác định bằng mục đích chung của cả nhóm QPPL hoặc của cả VBQPPL. Trường hợp nêu trên thường gặp ở các QPPL tố tụng, quy phạm quy định về trình tự, thủ tục giải quyết một vụ việc. Cũng có thể xảy ra trường hợp một QPPL hay một VBQPPL cụ thể nếu tồn tại độc lập, tác động riêng rẽ có thể đạt được những kết quả cao nhưng trong tổng thể tác động cùng với các QPPL khác thì kết quả lại có thể bị giảm đi.

Khi tìm hiểu những mục đích, yêu cầu, định hướng đề ra cho VBQPPL cần phải quan tâm tới những điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện chúng. Những mục đích, yêu cầu, định hướng đề ra cho pháp luật phải phù hợp với các điều kiện thực tế như điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội, pháp lý... của đời sống xã hội mà trong đó pháp luật được thực hiện. Tuy nhiên, cũng cần chú ý là những mục đích, yêu cầu, định hướng đề ra cho pháp luật không chỉ mang tính hiện thực mà trong nhiều trường hợp còn mang tính cương lĩnh, nghĩa là chúng có thể đề ra cho hiện tại, hoặc có trường hợp là đề ra cho tương lai.

2.3. Trạng thái của các quan hệ xã hội khi pháp luật chưa điều chỉnh

Để đánh giá được sự tác động của VBQPPL phải xác định được trạng thái của các quan hệ xã hội (môi trường) khi pháp luật chưa điều chỉnh. Chỉ khi đánh giá đúng trạng thái ban đầu của các quan hệ xã hội thì mới có cơ sở để so sánh với trạng thái của chúng sau khi pháp luật đã điều chỉnh nhằm xác định những biến đổi của các quan hệ xã hội, đánh giá đúng các kết quả thực tế do sự tác động của VBQPPL mang lại. Việc đánh giá này cần xem xét:

- Mức độ trật tự và sự ổn định của các quan hệ xã hội; tình trạng pháp chế trong đời sống xã hội; hành vi và ý thức (trong đó có hành vi và ý thức pháp luật) của các tổ chức và cá nhân tham gia các quan hệ xã hội;

- Những lợi ích vật chất và tinh thần được tạo ra trong xã hội như mức độ và nhịp độ tăng trưởng kinh tế; mức độ ổn định về chính trị; sự phát triển của văn hoá, giáo dục và việc giải quyết các vấn đề xã hội;

- Chất lượng cuộc sống của các tầng lớp nhân dân; không khí chính trị và tinh thần của xã hội; thực trạng các giá trị như công bằng, dân chủ, nhân đạo và các loại lợi ích trong xã hội; khả năng bảo vệ các giá trị và lợi ích của xã hội; việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ và lợi ích chính đáng của các tổ chức và cá nhân trong xã hội;

- Các hiện tượng tiêu cực xảy ra trong xã hội và việc xử lý chúng như thế nào;

- Các hiện tượng và các quá trình khác của đời sống xã hội chịu sự tác động của pháp luật và quá trình điều chỉnh pháp luật; kết quả của quá trình điều chỉnh pháp luật.

Vì trong môi trường xã hội tồn tại rất nhiều quan hệ xã hội và chúng được điều chỉnh bằng nhiều công cụ khác nhau; do vậy, chỉ nên tập trung vào xem xét những quan hệ xã hội cơ bản, điển hình, phổ biến trong đời sống xã hội mà các quy định pháp luật của văn bản sẽ điều chỉnh.

Xem xét trạng thái của các quan hệ xã hội còn cho phép xác định được nhu cầu cần hay không việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với quan hệ xã hội nói trên. Việc nhận thức để xác định đúng những quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật là một trong những điều kiện tiên quyết của quá trình điều chỉnh pháp luật.

Khi xem xét trạng thái ban đầu của các quan hệ xã hội trước khi ban hành VBQPPL cần chú ý tới những công cụ khác đã và đang điều chỉnh các quan hệ xã hội như đạo đức, tập quán, tín điều tôn giáo hay các quy phạm xã hội khác, tìm hiểu những tác động tích cực, những ưu điểm cũng như những hạn chế, tiêu cực có thể có do sự tác động của những công cụ điều chỉnh này. Các quan hệ xã hội có thể cùng đồng thời chịu sự tác động, điều chỉnh của nhiều loại quy phạm xã hội khác nhau nên việc xem xét còn cho phép chúng ta xác định được không chỉ nhu cầu, mà còn cả mức độ cần điều chỉnh bằng pháp luật đối với các quan hệ xã hội. Đồng thời, đây cũng là cơ sở để phân tích thực trạng và trả lời các câu hỏi đặt ra như việc sửa đổi hoặc ban hành các quy định pháp luật mới có ảnh hưởng như thế nào đến các công cụ điều chỉnh khác như đạo đức, tập quán...; các công cụ này sẽ thúc đẩy hay cản trở việc đạt được những mục đích, yêu cầu của pháp luật trong tương lai?

Nếu các quan hệ xã hội đó đã được điều chỉnh bằng các quy định pháp luật cũ trước khi có sự sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng các quy định pháp luật mới, thì cần tìm hiểu chất lượng và thực tiễn tác động của các quy định pháp luật cũ; nguyên nhân làm cho các quy định này có hiệu quả hay không. Chẳng hạn, trước khi ban hành Bộ luật Hình sự năm 1999, các ngành toà án, kiểm sát, công an… nước ta đã tiến hành tổng kết 10 năm thi hành Bộ luật Hình sự năm 1985 và thấy rằng, Bộ luật này trong tình hình mới đã bộc lộ nhiều điểm bất cập, không còn có thể đáp ứng đầy đủ yêu cầu đấu tranh phòng, chống tội phạm có hiệu quả, do vậy nó cần được sửa đổi, bổ sung kịp thời để thể chế hoá chính sách hình sự của Đảng và Nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới, bảo đảm hiệu quả cao của cuộc đấu tranh phòng, chống tội phạm trên đất nước ta.

2.4. Những kết quả đạt được do sự tác động của pháp luật mang lại

Đây là tiêu chí phức tạp nhất, vì pháp luật có phạm vi tác động rộng, những biến đổi do sự tác động của pháp luật thường không phát sinh trực tiếp mà thông qua hành vi của các chủ thể và thông qua các chỉ số cụ thể khác vốn rất đa dạng và phong phú, nên việc xác định những kết quả do sự tác động của pháp luật đòi hỏi phải có quan điểm toàn diện, cụ thể, đồng thời phải có những phương pháp đúng đắn để có thể thu thập nhiều nguồn thông tin và tư liệu khác nhau. Những kết quả do sự tác động của pháp luật biểu hiện ở sự biến đổi trạng thái của các quan hệ xã hội khi pháp luật điều chỉnh, tác động.

Cách xác định trạng thái của các quan hệ xã hội khi pháp luật điều chỉnh, tác động được tiến hành giống như đã nêu ở tiêu chí trên. So sánh trạng thái ban đầu của các quan hệ xã hội khi pháp luật chưa điều chỉnh với trạng thái của chúng khi pháp luật đã điều chỉnh sẽ có được kết quả tác động, điều chỉnh của pháp luật. Ngoài ra còn phải xác định cả những hiện tượng và quá trình, những gì mới phát sinh trong đời sống xã hội do việc pháp luật điều chỉnh gây ra (kể cả tích cực lẫn không tích cực).

Kết quả tác động của VBQPPL thường được đánh giá theo các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội như: kinh tế, chính trị, văn hoá- xã hội, môi trường, an ninh quốc phòng; trong hoạt động xây dựng, thực hiện và áp dụng pháp luật; hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật; công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật, đặc biệt là tội phạm... Những kết quả do sự tác động của pháp luật có thể được xác định cụ thể nhưng cũng có thể chỉ xác định được bằng các chỉ số chung phản ánh về mặt chất lượng (mức độ).

Cũng cần phải chú ý là, những biến đổi của các quan hệ xã hội trong thực tế không hoàn toàn chỉ do sự tác động của pháp luật mà là sự tác động tổng hợp của nhiều yếu tố khác nữa như kinh tế, chính trị, đạo đức, tôn giáo... Do vậy, chúng ta phải xác định rõ những kết quả nào là do pháp luật tác động mang lại, những kết quả nào là do các công cụ khác tác động. Nếu những kết quả trong thực tế đạt được hoàn toàn không có sự tác động của pháp luật mà do sự tác động của những yếu tố khác, thì không thể coi đó là cơ sở để đánh giá VBQPPL. Nếu những kết quả tích cực đạt được do sự tác động của pháp luật phản ánh đúng mục đích, yêu cầu, định hướng đề ra khi ban hành VBQPPL thì văn bản có thể được xem là có hiệu quả.

Mục đích, yêu cầu, định hướng khi ban hành văn bản pháp luật và những kết quả do sự tác động của văn bản cần phải được xác định theo cùng một tiêu chuẩn, trong cùng một phạm vi. Có như vậy, việc so sánh tương quan giữa những kết quả thực tế do sự tác động của văn bản pháp luật mang lại với mục đích, yêu cầu và định hướng đề ra mới chính xác.

Khi xem xét những kết quả do sự tác động của văn bản cần tính tới cả những biến đổi tích cực và những biến đổi không tích cực (nếu có). Khi đánh giá những kết quả do sự tác động của pháp luật phải tính đến sự tương quan giữa cái cơ bản (những lợi ích) đạt được với cái không cơ bản (những hạn chế, tiêu cực có thể phát sinh) từ những quy định của  VBQPPL.

Khi xây dựng pháp luật, nhà làm luật phải dự liệu được trước những biến đổi tích cực, tiêu cực (nếu có) sẽ diễn ra do sự tác động của quy định hay VBQPPL để cân nhắc xem nên hay không nên ban hành quy định hay văn bản đó. Tuy nhiên, trong thực tế cũng có những trường hợp nhà làm luật đã không dự kiến được, không lường trước được hết dẫn tới những kết quả không ngờ. Kết quả này có thể tốt hơn, nhiều hơn nhưng cũng có thể xấu hơn, ít hơn, thậm chí là còn trái ngược với dự tính ban đầu của nhà làm luật.

Những kết quả do sự tác động của VBQPPL luôn thay đổi theo không gian, các quy định pháp luật có thể tác động tốt ở phạm vi không gian này của đất nước nhưng lại tác động hạn chế ở phạm vi không gian khác. Sự khác nhau đó phụ thuộc vào hoàn cảnh, điều kiện, đặc điểm và nhiều yếu tố khác của từng vùng lãnh thổ mà quy định pháp luật tác động. Kết quả thực tế thu được do sự tác động của quy định pháp luật ở mỗi khoảng thời gian khác nhau có thể cũng khác nhau. Thông thường, tác dụng của các quy định pháp luật sẽ giảm dần cùng với những thay đổi của các quan hệ xã hội theo thời gian. Khi tác dụng hữu ích của quy định pháp luật giảm đi đến một mức độ nào đó, nó cần phải được sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ cho phù hợp với sự thay đổi của các quan hệ xã hội.

Trên cơ sở xác định chính xác những kết quả đạt được do sự tác động của văn bản pháp luật mang lại kết hợp với các tiêu chí khác cho phép chúng ta có thể đánh giá về mức độ hiệu quả của VBQPPL.

2.5. Mức chi phí để đạt được các kết quả trong thực tế

Hiệu quả của VBQPPL một mặt thể hiện ở việc đạt được những mục đích, yêu cầu đề ra cho văn bản pháp luật, mặt khác phải tính đến những chi phí để đạt được những mục đích đó. Do vậy, để đánh giá hiệu quả tác động của VBQPPL còn phải xem xét cả mức chi phí để đạt được các kết quả trong thực tế. Tiêu chí này cũng thể hiện tính kinh tế và tính hữu ích trong việc điều chỉnh pháp luật. Những chi phí để đạt được mục đích đề ra cho pháp luật thường bao gồm chi phí về vật chất, tinh thần, về số lượng người tham gia, thời gian tiến hành và những chi phí khác có liên quan tới các hoạt động cơ bản sau:

- Lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng VBQPPL;

- Khảo sát, nghiên cứu những thông tin, tư liệu trong và ngoài nước có liên quan đến dự án; tổng kết, phân tích, đánh giá tình hình thực thi các VBQPPL cũ (nếu có) và các VBQPPL khác có liên quan đến dự án; tìm hiểu các điều kiện kinh tế, chính trị- xã hội và những điều kiện khác có liên quan tới vấn đề cần giải quyết; kinh phí cho các phái đoàn trực tiếp tham gia xây dựng dự án văn bản đi nghiên cứu, khảo sát kinh nghiệm ở nước ngoài (trong trường hợp cần thiết);

- Soạn thảo dự án (xây dựng đề cương, viết báo cáo chuyên đề, hội thảo góp ý kiến dự án), thảo luận, xin ý kiến của những cơ quan, đơn vị có liên quan về dự án; tổ chức lấy ý kiến đóng góp vào các dự án VBQPPL;

- Thẩm tra, thẩm định, đánh giá về dự thảo văn bản của các cơ quan có thẩm quyền;

- Thảo luận, xem xét, thông qua, công bố hoặc ký ban hành văn bản;

- Thực hiện và tổ chức thực hiện VBQPPL, trong đó bao gồm cả việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho các đối tượng khác nhau trong xã hội; tổ chức tập huấn hoặc đào tạo cán bộ mới... cho việc thực hiện VBQPPL hay QPPL (trong trường hợp cần thiết);

- Kiểm tra, giám sát bảo đảm cho việc thực hiện nghiêm minh các quy định pháp luật, hoạt động điều tra, xem xét của các cơ quan có thẩm quyền;

- Xét xử của toà án và các cơ quan chức năng khác có liên quan;

- Tổ chức thực hiện văn bản áp dụng pháp luật đã ban hành và những hoạt động khác.

Như vậy, từ xây dựng, thực hiện và áp dụng pháp luật, kiểm tra, giám sát việc thực hiện VBQPPL, xử lý vi phạm pháp luật... đều đòi hỏi phải có rất nhiều những chi phí khác nhau và những chi phí đó là rất cần thiết để bảo đảm cho quá trình điều chỉnh pháp luật được tiến hành bình thường và có hiệu quả. Những chi phí này đều cần phải ở mức thấp nhưng phải bảo đảm cho văn bản pháp luật phát huy tốt nhất vai trò tác dụng của nó và đạt được kết quả thực tế ở mức cao nhất. Vì vậy, khi ban hành, sửa đổi bất kỳ một VBQPPL hay một quy định pháp luật cụ thể nào Nhà nước cũng phải dự tính đến những chi phí về vật chất, những ảnh hưởng về chính trị, về đạo đức và những ảnh hưởng khác có thể có đối với việc ban hành, sửa đổi và thực hiện văn bản hay quy định pháp luật đó sao cho những chi phí, những tổn hại đó có thể chấp nhận được, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước.

Những chi phí cho việc đạt được các kết quả thực tế trong quá trình điều chỉnh pháp luật có thể là của: Nhà nước, các cơ quan nhà nước; các tổ chức xã hội, các tập thể; cá nhân, công dân; các chủ thể pháp luật khác. Chi phí đó còn có thể là những phí tổn, những thiệt hại do chính sự tác động của các quy định pháp luật gây ra cho nhà nước, cho xã hội hoặc mỗi người dân. Thông thường, bên cạnh những ưu điểm, những lợi ích mà các quy định pháp luật mang lại, chúng còn có thể có những hạn chế, thậm chí có thể gây ra những thiệt hại nhất định cho một số chủ thể. Vì thế, khi xem xét những lợi ích mà pháp luật mang lại và những phí tổn mà nó gây ra trong quá trình điều chỉnh pháp luật phải có cái nhìn tổng quát giữa lợi ích, phí tổn của xã hội với lợi ích và phí tổn của cá nhân sao cho cân đối, đồng thời thể hiện tinh thần tiết kiệm ở tất cả các giai đoạn, quy trình của quá trình điều chỉnh pháp luật. Tiết kiệm là không lãng phí, chứ không có nghĩa là cắt giảm những chi phí quan trọng, cần thiết. Chẳng hạn, để bảo vệ được danh dự, nhân phẩm, sức khoẻ và tính mạng con người thì dù có tốn kém cũng vẫn phải chi phí. Tiêu chí của hiệu quả trong trường hợp này là sự tuân thủ pháp luật, sự tôn trọng và bảo vệ con người chứ không thể lấy những chi phí về vật chất đã được toà án hoặc các cơ quan chức năng sử dụng.

Trong mọi trường hợp khi ban hành, sửa đổi hay huỷ bỏ một quy định pháp luật nào đó phải quán triệt nguyên tắc là việc ban hành, sửa đổi hay huỷ bỏ phải mang lại những lợi ích lớn hơn, lâu dài hơn so với những thiệt hại có thể có trước mắt.

Tính kinh tế trong điều chỉnh pháp luật còn đòi hỏi phải lựa chọn những phương án ít tốn kém nhất để đạt được mục đích. Chẳng hạn, để xoá bỏ một loại hiện tượng nguy hiểm trong xã hội nếu sử dụng các biện pháp hình sự cũng được mà sử dụng các biện pháp hành chính cũng được thì nên quy định việc sử dụng các biện pháp hành chính, vì sử dụng các biện pháp hành chính sẽ ít tốn kém hơn và không để lại hậu quả nặng nề cho người bị xử lý. Hoặc để cải tạo một số người vi phạm pháp luật nếu áp dụng biện pháp cải tạo tại chỗ cũng có thể đạt được mục đích như áp dụng biện pháp tập trung cải tạo thì quy định biện pháp cải tạo tại chỗ, vì biện pháp này sẽ không gây nên những xáo trộn cho gia đình và bản thân người đó.

Việc hạch toán trong điều chỉnh pháp luật còn cho phép dự báo được tính khả thi của các quy định pháp luật trong thực tế. Theo đó, Nhà nước sẽ dự liệu nên hay không nên ban hành văn bản hay QPPL đó hoặc sẽ lựa chọn thời điểm (thời gian) ban hành khi nào là phù hợp, thuận lợi nhất để đạt kết quả cao nhất.

Tính kinh tế trong điều chỉnh pháp luật có liên quan chặt chẽ tới tính hữu ích của quá trình điều chỉnh pháp luật.

Bởi lẽ, các QPPL được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội có thể có ích và cũng có thể có những QPPL không mang lại lợi ích thiết thực, nếu xét dưới góc độ kinh tế là lãng phí, không phù hợp. Thực tiễn cho thấy, việc đặt ra nhiều quy định pháp luật về trình tự, thủ tục, đặc biệt là thủ tục hành chính khi không tính toán kỹ đã gây ra sự phiền hà, ách tắc, tốn kém không cần thiết. Các quy định của pháp luật trong những trường hợp ấy được xem như không có hiệu quả hoặc có hiệu quả thấp. Như vậy, nói tới tính hữu ích của điều chỉnh pháp luật là nói tới những giá trị thật sự mà pháp luật mang lại cho xã hội, cho Nhà nước và công dân. Trên thực tiễn khi các cơ quan có thẩm quyền không nghiêm minh trong việc áp dụng pháp luật có thể dẫn tới việc ban hành ra những quyết định, những bản án không đúng làm cho uy tín của các cơ quan Nhà nước bị giảm sút, sức mạnh của pháp luật bị xem thường, lợi ích của nhân dân bị xâm hại, hiệu quả của các quy định pháp luật, tính hữu ích của pháp luật rất thấp. Thực tiễn áp dụng pháp luật này cũng ảnh hưởng đến chi phí bảo đảm cho hiệu quả của VBQPPL. Như vậy, có thể khẳng định rằng việc xem xét mức chi phí để đạt được các kết quả trong thực tế khi đánh giá hiệu quả văn bản pháp luật là rất cần thiết vì, một mặt, nó cho thấy việc đầu tư, chi phí đó có phù hợp và đủ mức cần thiết bảo đảm cho các hoạt động pháp luật có kết quả cao hay chưa; mặt khác, nó cũng cho thấy chi phí như vậy có lãng phí hay không.

Trên đây là những tiêu chí cơ bản để đánh giá khả năng tác động của dự thảo VBQPPL hoặc hiệu quả của VBQPPL. Việc xem xét đánh giá chúng có thể được thực hiện ở những phạm vi và cấp độ khác nhau, nên trong từng trường hợp cụ thể, những tiêu chí này cần được cụ thể hóa trên cơ sở xác định rõ mục đích, yêu cầu và mức độ cần thiết của việc đánh giá để vận dụng các tiêu chí trên một cách thích hợp.


TS. Nguyễn Minh Đoan - Đại học Luật Hà Nội