Tiêu điểm



Nội dung hoạt động chính

 

 

 

 

 

 

Đăng nhập trang nội bộ



Kết quả hội nghị các bên tham gia Công ước khung của Liên Hợp Quốc về biến đổi khí hậu (COP17) và Hội nghị các bên tham gia Nghị định thư Kyoto (CMP7) - một số nhận định và kiến nghị

Hội nghị các bên tham gia Công ước khung của Liên Hợp Quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) lần thứ 17 (COP17) và Hội nghị các bên tham gia Nghị định thư Kyoto lần thứ 7 (CMP7) được tổ chức từ ngày 28 tháng 11 đến ngày 11 tháng 12 năm 2011 tại thành phố biển Durban, Cộng hòa Nam Phi. Với sự tham gia của 194 quốc gia và các tổ chức liên chính phủ, phi chính phủ… COP17/CMP7 được kỳ vọng đạt được thỏa thuận quốc tế mới có tính ràng buộc pháp lý ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu trong khuôn khổ Công ước Khung về biến đổi khí hậu sau năm 2012 và quyết định tương lai của Nghị định thư Kyoto khi mà thời kỳ cam kết thứ nhất sẽ kết thúc vào cuối năm 2012.

Tuy nhiên, giống với COP 15 tại Copenhagen, COP 16 tại Cancun, COP 17 đã khép lại nhưng bài toán chống biến đổi khí hậu vẫn chưa có lời giải và thế giới thêm một lần nữa phải chờ đợi. Kết quả COP 17 tại Durban được đánh giá là khá khiêm tốn và không như kỳ vọng ban đầu nhưng là những thỏa thuận tất yếu trong bối cảnh còn nhiều bất đồng và mâu thuẫn về lợi ích giữa các quốc gia. Dù vậy, COP 17 cũng đã đạt được những thỏa thuận cần thiết và quan trọng, tiền đề cho các cam kết và hành động trong tương lai. Trong khuôn khổ bài viết này, xin giới thiệu tóm tắt một số kết quả chính của COP 17/CMP7:

I. KẾT QUẢ CMP7

1. Nghị định thư Kyoto

Tại CMP7, các bên đã đạt được thỏa thuận cho giai đoạn cam kết thứ hai của Nghị định thư Kyoto. Giai đoạn cam kết thứ hai sẽ bắt đầu từ ngày 01/01/2013 đến năm 2017 hoặc 2020. Các vấn đề khác như mục tiêu giảm và hạn chế lượng chất thải theo định lượng (QELROs), các thay đổi  đối với Nghị định thư Kyoto và các Phụ lục cũng sẽ được thống nhất và thông qua tại COP 18 vào cuối năm 2012 tại Doha, Quatar.

Một đề xuất đáng chú ý cho giai đoạn cam kết thứ hai của Nghị định thư Kyoto là cho phép các quốc gia thuộc Phụ lục I sử dụng các công cụ của cơ chế thị trường được quy định bởi UNFCCC hoặc các văn kiện có liên quan, REDD+ và NAMAs là những ví dụ cụ thể.


2. Cơ chế phát triển sạch (CDM)

Đối với CDM, CMP7 đã thống nhất phân phối công bằng hơn cho các hoạt động dự án CDM thông qua tăng cường hỗ trợ kỹ thuật, tăng cường thể chế và đào tạo cho thực hiện đường cơ sở chuẩn và các hướng dẫn khác về CDM. Yêu cầu Ban Chấp hành (EB) đơn giản hóa các thủ tục, quy trình cho các dự án CDM.

CMP7 cũng đưa ra các khuyến nghị về quản trị quốc tế, theo đó, các quốc gia yêu cầu EB tăng cường tính minh bạch, hiệu quả của các quyết định đưa ra, đồng thời số hóa,  minh bạch hóa các quy trình thẩm định, đăng ký và cấp chứng chỉ giảm phát thải…. Tuy nhiên, cơ chế khiếu nại đối với các quyết định của EB đã không được thống nhất tại CMP 7.

II. KẾT QUẢ COP17

1. Diễn đàn Durban về hành động tăng cường (DPEA)

Thành lập Diễn đàn Durban về hành động tăng cường (DPEA) là một trong những kết quả quan trọng của COP17. DPEA được hi vọng sẽ “nâng cao mức độ tham vọng với quan điểm đảm bảo nỗ lực giảm thiểu biến đổi khí hậu cao nhất có thể bởi các quốc gia”. COP17 cũng thành lập một Nhóm công tác đặc biệt của DPEA (AWG-DP) để thực hiện nhiệm vụ xây dựng một “nghị định thư, một công cụ pháp lý khác hoặc một kết quả được đồng thuận với hiệu lực pháp lý như Công ước áp dụng cho tất cả các bên tham gia,”, dự kiến sẽ được thông qua tại COP 21 vào năm 2015, có hiệu lực và được thực hiện từ năm 2020.

 

Nhiệm vụ của AWG-DP là xây dựng “một nghị định thư, một công cụ pháp lý khác hoặc một kết quả được đồng thuận thuận với hiệu lực pháp lý” - là kết quả của những thỏa hiệp vào phút cuối giữa các bên đàm phán. Trong khi EU, các nước kém phát triển nhất (LDC) và các quốc gia là đảo nhỏ đang phát triển muốn có một cam kết có tính ràng buộc pháp lý, thì một số quốc gia khác (đặc biệt là Ấn Độ) kêu gọi sử dụng ngôn từ nhẹ nhàng hơn, do lo ngại đến sự công bằng khi ràng buộc các nước đang phát triển với các nghĩa vụ pháp lý về giảm phát thải  trong khi các nước công nghiệp phát triển lại là các quốc gia chịu trách nhiệm lịch sử đối với biến đổi khí hậu. Một số quốc gia khác, ví dụ Hoa Kỳ, cũng không thể đảm bảo Nghị viện sẽ chấp thuận ký kết một thỏa thuận mới. Vì vậy, ý nghĩa của “một kết quả được đồng thuận với hiệu lực pháp lý” còn khá mơ hồ.

Ngoài hình thức, nội dung của các nghị định thư hay thỏa thuận pháp lý trong tương lai cũng không rõ ràng. Yêu cầu của AWG-DP không đề cập đến đặc tính pháp lý của các nội dung, mà chỉ nhắc đến các ngôn từ nhẹ nhàng, “trung tính” chứ  đề cập đến “các cam kết” cụ thể về mặt pháp lý.

Một điều đáng lưu ý là quyết định thành lập DPEA không có sự phân biệt giữa các quốc gia phát triển và đang phát triển (Các bên tham gia thuộc Phụ lục I và không thuộc Phụ lục I) và cũng không “trách nhiệm chung nhưng có phân biệt”. Điều này hạn chế khả năng cho phép một sự phân biệt rõ ràng giữa trình độ phát triển và trách nhiệm của các quốc gia. Trong khi đó, đối với các quốc gia đang phát triển chắc chắn sẽ có những thuận lợi và khó khăn riêng khi tham gia các cam kết đối với các quốc gia phát triển.

2. Quỹ Khí hậu Xanh (GCF)

COP 15 tại Copenhagen, các quốc gia phát triển đã cam kết hình thành GCF, đến năm 2020, ít nhất 100 tỷ USD của GCF sẽ được giải ngân mỗi năm để giúp các quốc gia đang phát triển chống và ứng phó với biến đổi khí hậu. Tại COP17, các quốc gia đã thông qua cơ cấu quản trị của GCF và kêu gọi sớm đưa Quỹ này đi vào hoạt động. GCF đã được chỉ định là “tổ chức của Công ước”, hoạt động theo hướng dẫn của COP và được quản lý bởi một Ban gồm đại diện của  24 quốc gia (trong đó có 12 quốc gia đang phát triển và 12 quốc gia phát triển).

GCF được kỳ vọng ​​sẽ trở thành quỹ đa phương chính về biến đổi khí hậu, nhưng trên thực tế tài khoản GCF vẫn còn là con số không. Một đề xuất thuế gọi là “đổ nhiên liệu” từ ngành công nghiệp vận tải toàn cầu đã đạt được một số bước tiến trong suốt cuộc đàm phán 14 ngày nhưng cuối cùng lại không được thông qua. Tuy nhiên, một số các nhà tài trợ, bao gồm Úc, Đan Mạch, Đức, và Hàn Quốc, đã cam kết đóng góp tài chính để khởi động Quỹ, mặc dù các chính sách, thủ tục để đóng góp thêm cho Quỹ chưa được xác định. Một vấn đề khác cũng chưa được rõ ràng là phần đóng góp từ nguồn tài chính công và từ lĩnh vực tư nhân như thế nào, trong khi đó, các nước đang phát triển thường nghiêng về lựa chọn các nguồn tài chính công.

GCF là tổ chức tài chính khá linh hoạt, đặc biệt là việc tiếp cận nguồn tài chính được đơn giản hóa và cải tiến bao gồm việc tiếp cận trực tiếp, cũng như tạo điều kiện cho lĩnh vực tư nhân tiếp cận tài chính cho các hoạt động thích ứng và giảm nhẹ.

3. Giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng (REDD+)

Các bên đã đạt được một số thỏa thuận tích cực về REDD+ trong quá trình diễn ra COP17, mặc dù vẫn còn đó một số vấn đề chưa được đề cập rõ ràng như tài chính và các biện pháp bảo đảm cho thực hiện REDD+.

Về vấn đề tài chính, các quốc gia đã thống nhất cơ chế tài chính “dựa trên kết quả” của các hoạt động REDD+ và tài chính có thể đến từ nhiều nguồn: công cộng, tư nhân, song phương, đa phương, kể cả  các nguồn thay thế, đồng thời công nhận “hoạt động dựa vào thị trường” có thể được phát triển cho thực hiện REDD+. Tuy nhiên, phạm vi, khái niệm các nguồn kinh phí hoạt động dựa vào thị trường vẫn không được xác định. Tương tự, không có sự liên kết rõ ràng giữa cơ chế dựa trên thị trường cho REDD+ và các đề xuất sửa đổi Nghị định thư Kyoto.

Các bên tham gia cũng nhất trí các nước đang phát triển tham gia vào REDD+ cần có báo cáo thực hiện các biện pháp bảo đảm về môi trường và xã hội (được nêu trong Thỏa thuận Cancun). Tuy nhiên, các bên lại không đưa ra hướng dẫn cụ thể về nội dung của báo cáo và phương thức giám sát độc lập với các báo cáo này.

4. Hành động giảm thiểu phù hợp ở cấp quốc gia (NAMAs)

Các quốc gia đã thống nhất hoàn thiện cơ chế đăng ký thí điểm cho NAMAs, cơ chế này dự kiến sẽ được hoàn thiện và thông qua tại COP18. Cơ chế đăng ký sẽ cho phép các nước đang phát triển tìm kiếm sự hỗ trợ quốc tế cho NAMAs, cũng như cho các nước phát triển và các nhà tài trợ khác gửi thông tin về “hỗ trợ tài chính, công nghệ và xây dựng năng lực” cho chuẩn bị hoặc thực hiện NAMAs. Tuy nhiên, định nghĩa thế nào là một “hành động giảm thiểu phù hợp với quốc gia” vẫn còn chưa được xác định bởi các bên. Dự kiến các bên sẽ có những diễn dàn thảo luận riêng về nội dung này và sẽ đi đến một định nghĩa thống nhất trong năm 2012.

5. Nông nghiệp và biến đổi khí hậu

Tại COP 17, các nước đã nhất trí chính thức đưa nông nghiệp vào chương trình nghị sự SBSTA. Nông nghiệp là một trong những nội dung đàm phán nhằm tìm giải pháp phù hợp giữa hoạt động giảm nhẹ, thích ứng với biến đổi khí hậu vừa đảm bảo vấn đề an ninh lương thực toàn cầu hiện nay. Đây là một điểm mới và nội dung đàm phán mới so với các kỳ đàm phán trước đây trong khuôn khổ các COP.

6. Thích ứng với biến đổi khí hậu

Ngoài Quỹ Khí hậu Xanh, các bên cũng đã thỏa thuận về một nguồn tài chính quan trọng cho thích ứng với biến đổi khí hậu trong tương lai. Tại COP17, Ủy ban Thích ứng đã được thành lập đi vào hoạt động, bao gồm 16 thành viên, có trách nhiệm báo cáo COP về việc tăng cường  điều phối các hoạt động thích ứng với biến đối khí hậu ở quy mô toàn cầu. Tuy  nhiên, một điều đáng chú ý là không có sự đề cập rõ ràng về vai trò phối hợp của Ủy ban này với Quỹ thích ứng với biến đổi khí hậu của Nghị định thư Kyoto.

Bên cạnh, các quốc gia cũng thống nhất củng cố và tăng cường năng lực thích ứng với biến đổi khí hậu cho các nước nghèo và dễ bị tổn thương nhất. Kế hoạch thích ứng quốc gia (NAP) sẽ cho phép các nước đang phát triển đánh giá và giảm thiểu khả năng bị tổn thương bởi biến đổi khí hậu. Thỏa thuận của COP về NAP cho rằng quá trình thực hiện NAP không nhất thiết phải tuân theo hoặc sao chép các luật lệ mà nên tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động của quốc gia, do quốc gia thực hiện và phù hợp với các ưu tiên quốc gia. COP 17 cũng đưa ra các hướng dẫn cho NAP, chẳng hạn các bước chuẩn bị ban đầu, cách thức thực hiện, báo cáo, giám sát và rà soát. Tuy nhiên, tài chính cho thích ứng với biến đổi khí hậu vẫn còn là mối băn khoăn của các quốc gia, đặc biệt là trong bối cảnh cơ chế tài chính toàn cầu cho biến đổi khí hậu hiện nay.

7. Cơ chế Công nghệ cho biến đổi  khí hậu

Các quốc gia đã thống nhất về Cơ chế Công nghệ cho biến đổi khí hậu, dự kiến sẽ chính thức đi vào hoạt động đầy đủ vào năm 2012. Cơ sở và điều khoản tham chiếu cho hoạt động của cơ chế này là Trung tâm và mạng lưới Công nghệ khí hậu. Các quốc gia cũng đã thống nhất với các thủ tục rõ ràng cho việc lựa chọn quốc gia đăng cai. Ban thư ký của UNFCCC đã chính thức thông báo để các quốc gia nộp đơn đăng cai đối với Trung tâm và mạng lưới công nghệ khí hậu.

III. MỘT SỐ NHẬN ĐỊNH VÀ KIẾN NGHỊ

Các thỏa thuận của COP17 tại Durban tác động đến các quốc gia đang phát triển trong việc xây dựng pháp luật, chính sách, thể chế quốc gia để tìm ra các cơ hội và giải quyết thách thức đặt ra do biến đổi khí hậu đem lại. Để giúp Việt Nam có thể chủ động tham gia đàm phán và thực hiện các điều ước quốc tế trong khuôn khổ COP, xin đưa ra một số nhận định, kiến nghị sau đây:

1. Cam kết cho thời kỳ hậu Nghị định thư Kyoto trong thời gian sắp tới, cùng với các chính sách nhằm đảm bảo sự phân phối công bằng hơn của các dự án CDM, tạo ra các cơ hội cho Việt Nam và các nước đang phát triển khác trong việc tiếp cận các nguồn tài chính mới để triển khai các dự án phát triển các-bon thấp.

2. Các nội dung cụ thể của COP17 về REDD+ và NAP là những khuyến khích đối với các nước đang phát triển trong việc nỗ lực đưa ra các kế hoạch cụ thể cũng như nâng cao năng lực về REDD+ và NAP. Theo các thỏa thuận của COP17, các quốc gia đang phát triển cần thiết lập quy trình để giám sát việc thực hiện các biện pháp bảo đảm cho REDD+, đồng thời xây dựng NAP theo hướng dẫn đã được đồng thuận tại COP17.

3. Việc lập kế hoạch xây dựng NAMAs nên sớm được bắt đầu, đồng thời đảm bảo có sự linh hoạt và tính dự báo đối với một số nội dung dự kiến sẽ được đưa ra và thỏa thuận tại COP18. Đặc biệt là việc đưa vấn đề nông nghiệp vào SBSTA nên được xem như một tín hiệu đầu tiên cho thấy trong những năm tới sẽ cần có các hành động hoặc chính sách quốc gia để thúc đẩy các cam kết hoặc hướng dẫn quốc tế liên quan tới lĩnh vực này. Điều này sẽ có ý nghĩa và liên quan trực tiếp đến quốc gia nông nghiệp như Việt Nam.

4. COP17 tại Durban cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thiết lập các mối quan hệ song phương giữa các nước đang phát triển với các nước phát triển và các cơ quan khác để đạt được những tiến bộ trong những lĩnh vực thích ứng với khí hậu toàn cầu. Các vấn đề liên quan đến REDD+, tài trợ cho thích ứng với biến đổi khí hậu và chuyển giao công nghệ ngày càng được UNFCCC  hướng dẫn theo hướng đa phương, nhưng không có tài trợ hoặc các cơ chế hợp tác đa phương, mà là tăng cường hợp tác khí hậu song phương. Đây cũng là điều cần lưu ý đối với việc xây dựng các mối quan hệ hợp tác song phương và đa phương về biến đổi khí hậu của Việt Nam với các quốc gia khác.

5. Trong khi chưa có bất kỳ thỏa thuận nào trong khuôn khổ Diễn đàn Durban có hiệu lực cho đến năm 2020, nên điều quan trọng hiện nay là các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam có cơ hội và thời gian để bắt đầu việc cải cách thể chế và pháp luật, đồng thời tăng cường năng lực thích ứng và chống biến đổi khí hậu.

Như vậy, COP 17 sẽ không được nhớ đến như một bước đột phá lịch sử trong cuộc chiến chống biến đổi khí hậu của nhân loại, nó cho thấy hạn chế của các hiệp ước quốc tế và hối thúc các quốc gia thực hiện các hành động và chính sách độc lập để thích ứng, chống biến đổi khí hậu. Tất cả các quốc gia phải chấp nhận một chiến lược toàn diện để thích ứng hoặc chống lại các tác động không thể tránh khỏi của biến đổi khí hậu và Việt Nam cũng không là ngoại lệ.

Trên cơ sở các thỏa thuận đạt được tại COP 17, cùng với những thiện chí và trách nhiệm với mái nhà chung, hi vọng bài toán chống biến đổi khí hậu sẽ có lời giải tại COP18/CMP8 - thành phố Doha, vương quốc Quatar.

 

Thạc sỹ Phan Tuấn Hùng

Chánh Văn phòng Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường

Bộ Tài nguyên và Môi trường