Một số vấn đề xung quanh hoạt động phê duyệt chính sách của Chính phủ

 

1. Chính sách và phê duyệt chính sách đối với dự án luật, pháp lệnh

Hoạch định chính sách mang tính định hướng cho dự án luật, pháp lệnh là vấn đề được quan tâm trong quá trình xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới (2008). “Chính sách” của văn bản được đề cập trong hàng loạt các Điều khoản của Luật. Với tư cách là chủ thể thực hiện một cách tích cực quyền sáng kiến pháp luật, Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc đề xuất và quyết định chính sách của dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, ngoài “nội dung chính của văn bản”,  Luật yêu cầu phải nêu rõ những quan điểm, chính sách cơ bản (Điều 23).

Về nhiệm vụ của Ban Soạn thảo, Luật xác định : thảo luận về chính sách cơ bản của dự án, dự thảo (Điều 32).

Chính sách của dự án luật, pháp lệnh có thể được hiểu là tư tưởng, quan điểm, định hướng chủ đạo chi phối toàn bộ nội dung của một dự án luật, pháp lệnh cụ thể. Chính sách của dự án luật, pháp lệnh được quyết định tại một số thời điểm quan trọng trong một số công đoạn của quá trình xây dựng văn bản. Đối chiếu với quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, phê duyệt chính sách từ phía Chính phủ được tiến hành ở hai mốc thời điểm hết sức quan trọng là : 1) lập dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; 2) chỉ đạo quá trình xây dựng một dự án luật, pháp lệnh cụ thể đã được ghi vào Chương trình.

Đặt trong tổng thể quy trình lập pháp, phê duyệt chính sách có thể được xem như một công đoạn  trong đó. Khẳng định sự hiện diện và hơn nữa, tính độc lập của bước lập pháp này tuỳ thuộc vào quan niệm và cách quy định về các giai đoạn xây dựng pháp luật.

Dưới góc độ tổ chức và hoạt động của cơ quan hành pháp, phê duyệt chính sách được xem là một hoạt động của Chính phủ được tiến hành nhằm xem xét, quyết định những vấn đề mang tính tư tưởng, định hướng và quan điểm chỉ đạo đối với nội dung một dự án văn bản lập pháp mà Chính phủ là cơ quan có sáng kiến ban hành.

Dù được tiếp cận dưới góc độ nào thì phê duyệt chính sách, nếu được thực hiện có hiệu quả sẽ góp phần khắc phục những hạn chế của quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh như  không bảo đảm tiến độ Chương trình xây dựng pháp luật hay không bảo đảm chất lượng của luật, pháp lệnh, gây khó khăn cho việc ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.

2. Thực trạng hoạt động  phê duyệt chính sách của Chính phủ

Hoạch định chính sách phục vụ cho việc  xây dựng các dự án luật là biểu hiện sắc nét vai trò của Chính phủ với tư cách cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Nhìn theo góc độ phối hợp và phân công trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước thì đây là nơi để Chính phủ tác động một cách mạnh mẽ đến việc hình thành chính sách lập pháp mà sản phẩm cuối cùng là các luật. Thực hiện chức năng quản lý  nhà nước, Chính phủ phát hiện nhu cầu xây dựng luật, chứng minh để thuyết phục nhu cầu đó bằng cách dự báo hiệu quả tích cực mà việc ban hành luật mang lại, trực tiếp dự kiến chính sách và tham gia hoàn thiện chính sách khi đã được thể hiện bằng ngôn ngữ pháp lý trong dự thảo luật cụ thể. Phê duyệt chính sách là cách thức xem xét, định hình ý chí của Chính phủ về những tư tưởng, quan điểm chủ đạo của một dự án, thể hiện sự thận trọng và trách nhiệm của Chính phủ khi quyết định định hướng của văn bản.

Thông qua các chính sách đã được phê duyệt từ phía Chính phủ là cơ quan trình, dự án luật sẽ có cơ hội được bảo đảm về tính toàn diện, độ tin cậy về cơ sở lý luận và thực tiễn, làm giảm nhẹ công tác thảo luận và thông qua dự án tại kỳ họp của Quốc hội. Cũng nhờ sự thận trọng khi để xuất chính sách mà Chương trình làm luật của Quốc hội có nhiều khả năng được bảo đảm thực hiện.

Phê duyệt chính sách của Chính phủ là một bước, nếu như không muốn nói là một công đoạn trong quy trình lập pháp. Là người có sáng kiến đưa ra các quy định ở tầm luật làm công cụ cho quản lý nhà nước của chính mình, ngay từ ban đầu, Chính phủ phải có ý tưởng rõ ràng về mục tiêu và hướng giải quyết những vấn đề là nội dung chủ đạo của dự án luật. Việc đưa ra định hướng lớn cho dự án luật là yếu tố bảo đảm chất lượng và tiến độ xây dựng dự án vốn là sức ép với người soạn thảo và trình văn bản. Khi đưa ra ý tưởng của một dự án luật thì ý tưởng đó phải được nhìn nhận thấu đáo dưới các góc độ và có tính tới sự hài hoà trong tổng thể các chính sách đã và đang được giải quyết ở các luật khác. Không thể phủ nhận rằng, phê duyệt chính sách góp phần bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả khi xây dựng luật. Như vậy, dưới góc độ quy trình lập pháp, phê duyệt chính sách của Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tiến độ, chất lượng của dự án trình Quốc hội.

Phê duyệt chính sách có ý nghĩa quyết định đối với công tác tổ chức thực hiện luật. Được tiến hành phải trên cơ sở các nguyên tắc xây dựng pháp luật, phê duyệt chính sách cũng như soạn thảo văn bản không thể chỉ tính đến thuận lợi cho nhà quản lý, song điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật là yếu tố không thể bỏ qua. Vì vậy, việc dự liệu ý tưởng cho một dự án luật, một mặt, hướng tới mục đích để được chấp thuận tại Quốc hội  và mặt khác, tính khả thi khi người trình văn bản lại chính là chủ thể có trách nhiệm tổ chức thực hiện. Như vậy, phê duyệt chính sách ở tầm nhìn bao quát của quản lý nhà nước có vai trò quan trọng đối với việc thực thi pháp luật và đưa luật vào cuộc sống.

Phê duyệt chính sách là một bước trong tổng thể công đoạn hoạch định chính sách. Về phần mình, hoạch định chính sách bao gồm công đoạn phân tích chính sách; đề xuất chính sách và phê duyệt chính sách[1].

Do chưa được quan niệm  như một bước độc lập trong quy trình lập pháp nên  phê duyệt chính sách có thể được xem xét trong tổng thể hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ.

2.1. Phê duyệt chính sách khi lập dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội

Theo các quy định về trình tự, thủ tục lập dự kiến Chương trình xây dựng pháp luật, việc “phê duyệt chính sách” được thực hiện ngay ở giai đoạn ban đầu khi xem xét các đề xuất xây dựng các luật do Chính phủ trình Quốc hội; cụ thể như sau:

Các thành viên Chính phủ nghiên cứu và cho ý kiến (bằng phiếu) vào Dự kiến Chương trình cùng với tờ trình về Dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (hàng năm hoặc cả nhiệm kỳ)[2]. Các ý kiến được tổng hợp và báo cáo trước phiên họp Chính phủ, có tác dụng làm cơ sở cho việc thảo luận, giảm bớt những vấn đề cần thảo luận ngay tại phiên họp. Theo Nghị định 161/2005/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ Tư pháp chủ trì chỉnh lý Dự kiến Chương trình.

Một biểu hiện khác của phê duyệt chính sách là tập thể Chính phủ thảo luận tại phiên họp về dự kiến Chương trình do Bộ Tư pháp trình. Việc thảo luận có liên quan đến việc đưa (hoặc không đưa) một dự án vào Chương trình, thời hạn trình, hoặc có thể là việc bổ sung một dự án mới vào Dự kiến mà chưa đề cập đến những vấn đề sau đây: những quan điểm, nội dung chính của một dự án luật, pháp lệnh; mối quan hệ giữa dự án đó với các dự án khác cũng được đưa vào Dự kiến hay các luật, pháp lệnh hiện hành[3].

Xuất phát từ tầm quan trọng của việc xây dựng pháp luật nói chung và lập dự kiến Chương trình nói riêng, Luật Tổ chức Chính phủ đã quy định thủ tục bắt buộc để Chính phủ thảo luận và biểu quyết theo đa số Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ (Điều 19). Việc đề cao vai trò của Bộ Tư pháp như chủ thể giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước luôn là cần thiết, song thủ tục  thảo luận tại tập thể Chính phủ về dự kiến vẫn cần duy trì.

Do phê duyệt chính sách là một bước trong quy trình hoạch định chính sách nói chung nên cần chú trọng các bước mà trước hết là phân tích chính sách khi quyết định đưa một dự án vào Chương trình xây dựng pháp luật. Có ý kiến đề nghị bóc tách giai đoạn xây dựng chính sách ra khỏi giai đoạn soạn thảo luật; cần xây dựng Đề án chính sách hoàn chỉnh trước khi quyết định xây dựng một dự án luật và Quốc hội chỉ đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm các dự án luật, pháp lệnh đã được thiết kế về nội dung chính sách dự kiến điều chỉnh[4].

Việc “phê duyệt chính sách” đối với từng dự án luật, pháp lệnh ngay từ khi thảo luận về danh mục các dự án được liệt kê trong bản Dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng pháp luật là cần thiết, song  nếu chỉ tính điều kiện về thời gian thì việc “thông qua” chính sách cơ bản cho mỗi dự án khi dự kiến là khó có thể thực hiện[5]. Tuy nhiên, có thể phân loại để có mức đầu tư hợp lý, ưu tiên các dự án được đưa vào Chương trình chính thức hay các dự án hoàn toàn mới (trong số 116 dự án của Chương trình cả nhiệm kỳ thì 34 được chuyển từ khoá trước sang, 57 dự án là sửa đổi, bổ sung, chia tách từ các luật hiện hành; chỉ còn 25 dự án- chiếm 21,6% là xây dựng mới trong nhiệm kỳ Quốc hội Khoá XII).

2.2. Phê duyệt chính sách khi Chính phủ chỉ đạo xây dựng một dự án luật, pháp lệnh cụ thể

Hiện nay, việc định hướng xây dựng một dự án luật, pháp lệnh được tiến hành một cách thực sự khi triển khai các công việc soạn thảo. Theo Luật Tổ chức Chính phủ (Điều 20), Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo việc xây dựng các dự án luật trình Quốc hội, các dự án pháp lệnh trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban Soạn thảo (Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg  ngày 10/1/2007) quy định trách nhiệm của Ban Soạn thảo là thảo luận về chính sách, các vấn đề lớn của dự án, dự thảo; Trưởng Ban Soạn thảo có nhiệm vụ định kỳ 03 tháng một lần hoặc theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ báo cáo Thủ tướng về tiến độ xây dựng dự án, dự thảo; kịp thời báo cáo, xin ý kiến Thủ tướng về quan điểm, tư tưởng chỉ đạo về các dự án, dự thảo; những vấn đề lớn phát sinh trong quá trình soạn thảo, những ý kiến khác nhau của các thành viên Ban Soạn thảo về nội dung của dự án, dự thảo (các Điều 5, 6).

Như vậy, trong quá trình chuẩn bị dự án luật, cơ quan chủ trì soạn thảo và Ban Soạn thảo có nhiệm vụ phát hiện, tìm phương hướng giải quyết những vấn đề mang tính quan điểm của một dự án và trường hợp không thể thì báo cáo để Thủ tướng Chính phủ cho ý kiến. Nếu chính sách của một dự án luật được quan niệm theo nghĩa rộng, có nghĩa là không phải những định hướng quan điểm, tư tưởng chung nhất mang tính nguyên tắc (ví dụ dân chủ hoá hoạt động xây dựng pháp luật khi sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật), mà cả những ý tưởng lập pháp cụ thể kèm theo định hướng giải quyết (như có nên đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, vấn đề ban hành pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hay nghị định độc lập của Chính phủ…)  thì theo thực tế của Việt Nam, thực sự đến khi triển khai dự án mới xuất hiện ngày càng nhiều và càng rõ. Trên thực tế, quá trình lập pháp cho thấy, không cần quá lý tưởng là dự án luật phải định hướng nội dung ngay từ khi đưa vào Chương trình, mà chỉ cần đưa ra phương án lựa chọn theo phát hiện của nhóm soạn thảo, biên tập thì tiến độ, chất lượng của một số dự án đã có thể khác đi.

Nhìn lại thực tiễn hoạt động xây dựng pháp luật vừa qua, ngay bản thân hoạt động của Ban Soạn thảo là người “thảo luận” chính sách cũng còn nhiều vấn đề cần hoàn thiện và thay đổi theo hướng bảo đảm tính thực chất, thường xuyên, hiệu quả. Sự kỳ vọng vào tính khách quan do thành phần liên ngành của Ban Soạn thảo đã không đạt được. Thay vào đó là gánh nặng với cơ quan chủ trì soạn thảo mà cơ hội rõ rệt nhất để xin ý kiến về những vấn đề lớn của dự án luật chỉ ở thời điểm trình Chính phủ (thông qua tờ trình về dự án luật). Khi trình ra Chính phủ, Dự thảo số 10 Dự án Luật Thi hành án dân sự còn 07 “vấn đề lớn” cần xin ý kiến của Chính phủ : 1) về phạm vi điều chỉnh của Luật, ngoài việc thi hành bản án, quyết định về dân sự, phần tài sản trong bản án, quyết định hành chính, hình sự của Toà án, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh và quyết định của Trọng tài thương mại, có nên quy định cả thủ tục thi hành án về hành chính không liên quan đến tài sản? 2) về bổ sung thẩm quyền cho chấp hành viên, có nên giao cho họ quyền khám người, nơi cất giấu đồ vật, phương tiện? 3) về nâng Cục Thi hành án dân sự thành Tổng cục Thi hành án? 4) về thẩm quyền miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án đối với khoản thu nộp ngân sách nhà nước; 5) về thanh tra thi hành án; 6) về xã hội hoá hoạt động thi hành án; 7) về xác định tính chất của hoạt động thi hành án và mối quan hệ giữa Toà án với hoạt động thi hành án dân sự, thi hành án là hoạt động tư pháp hay là hoạt động hành chính tư pháp.

Trong quá trình chuẩn bị, sau hàng loạt hoạt động nghiên cứu, có nhiều nội dung phát sinh vượt quá tầm quyết định hay khả năng đưa ra phương án xử lý từ phía Ban Soạn thảo. Từ đó, việc định hướng chính sách của cơ quan trình – Chính phủ, hơn lúc nào hết, càng tỏ ra cần thiết và có ý nghĩa. Nhằm tạm thời khắc phục khi chưa có bước “phê duyệt chính sách” làm căn cứ xây dựng dự án, Tờ trình của Bộ Tư pháp về Dự kiến Chương trình của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII và năm 2008 đã đưa ra giải pháp bảo đảm là : mỗi Bộ, cơ quan ngang Bộ cần có một thứ trưởng phụ trách công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật. Trước khi trình Chính phủ xem xét thông qua mỗi dự án luật để trình Quốc hội, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ tổ chức Hội nghị các thứ trưởng chuyên trách đẻ thảo luận, xem xét các vấn đề liên quan đến quan điểm, đường lối, chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh. Sau khi được Hội nghị thứ trưởng nhất trí, dự án mới được trình Thường trực Chính phủ để đưa vào Chương trình phiên họp thường kỳ hàng tháng của Chính phủ.

Đề xuất này được đưa ra trong bối cảnh hoạt động của các Ban Soạn thảo luật chưa tuân thủ các quy định đã được ban hành. Tại đây, có một số vấn đề cần bàn thêm là: liệu có kịp thời, tiết kiệm và phù hợp khi các vấn đề về “quan điểm, đường lối, chính sách” lại được xem xét bởi Hội nghị thứ trưởng ở thời điểm chuẩn bị trình Chính phủ thông qua.

Như đã được nhấn mạnh, trong thực tiễn soạn thảo luật của Việt Nam, càng đi vào nội dung cụ thể càng phát sinh nhiều vấn đề cần giải quyết, kể cả vấn đề mang tính quan điểm. Song nếu để đổi mới một cách cơ bản cách làm luật thì việc nghiên cứu chính sách phải được thực hiện kỹ lưỡng ngay từ ban đầu sao cho bước phê duyệt chính sách, dù chưa được ghi nhận như một công đoạn độc lập được tiến hành sớm, ngay từ khi hình thành đề cương chi tiết của dự án luật thay vì đến khi dự án luật đã được chuẩn bị hồ sơ để trình Chính phủ.

Khi nghiên cứu cải tiến quy trình xây dựng pháp luật của Chính phủ hướng tới chất lượng văn bản, đã có đề xuất để Chính phủ dành một khoảng thời gian nhất định cho việc thảo luận dự án tại phiên họp. Điều này là hết sức cần thiết, thể hiện sự quan tâm của Chính phủ đối với công tác hoạch định chính sách; tuy nhiên, trường hợp sự thảo luận dẫn đến thay đổi lớn về chính sách thì chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến tiến độ chuẩn bị và gây lãng phí.

Thời gian qua, hoạt động có nội dung tương tự như phê duyệt chính sách mặc dù đã được nhận thức tầm quan trọng song chưa được tiến hành ở giai đoạn soạn thảo ban đầu.  Dự án Luật thuế thu nhập cá nhân được Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo cơ quan chủ trì soạn thảo (Bộ Tài chính) tiếp tục bảo vệ quan điểm của Chính phủ sau khi Bộ Tài chính có báo cáo về nội dung tiếp thu, chỉnh lý và giải trình ý kiến của nhân dân về Dự án Luật[6].

Ý nghĩa và vai trò của phê duyệt chính sách đã được chứng minh. Nếu hoạt động này được chú trọng để tiến tới được tiến hành thường xuyên trong quy trình xây dựng pháp luật của Chính phủ thì cần nghiên cứu các vấn đề tưởng chừng đã được giải quyết như : chủ thể phê duyệt chính sách; thời điểm, cách thức, nội dung của phê duyệt chính sách. Đề xuất xung quanh những vấn đề này phải tính đến khả năng thực hiện trong điều kiện hoạt động thực tế của Chính phủ.

Về chủ thể, việc định hướng tư tưởng, quan điển xây dựng một dự án luật, pháp lệnh cụ thể đã và đang thuộc thẩm quyền của người đứng đàu Chính phủ và điêu này là hợp lý.

Thời gian thực hiện bước phê duyệt chính sách là yếu tố có tác động tới tiến độ xây dựng văn bản. Các mốc thời gian quan trọng là bắt đầu soạn thảo; trong quá trình soạn thảo và khi trình Chính phủ. Lý tưởng hơn cả là dự án luật, pháp lệnh được định hình ý tưởng từ khi được đưa vào Chương trình xây dựng pháp luật. “Khi bắt đầu soạn thảo mà vẫn chưa biết được “mình muốn gì” và “thực tiễn có vấn đề gì?” (tức chưa ra được “đề bài” cụ thể, thì chủ thể soạn thảo sẽ rất lúng túng, khó khăn, không thể “giải mã” chính sách như thế nào để chuyển hoá chúng thành những quy phạm pháp luật cụ thể”[7].

Mặc dù có một hoạt động tương tự như phê duyệt chính sách ở giai đoạn chuẩn bị dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng pháp luật, nhưng “phê duyệt chính sách” cho một văn bản cụ thể sẽ được thực hiện khi đã có đề cương chi tiết của dự án. Tuy có phần muộn nhưng đây là bước chuyển nhằm bảo đảm chất lượng của dự án luật, pháp lệnh.

Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm chuẩn bị nội dung để xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ về những vấn đề cơ bản của dự án. Nội dung cần chỉ đạo có thể là những vấn đề : sự cần thiết ban hành luật ở thời điểm dự án đang được triển khai (xem xét mối tương quan của luật với các luật khác đã có và sẽ được ban hành); quan điểm của Chính phủ về việc giải quyết những vấn đề (nhóm vấn đề) của dự án luật, pháp lệnh./.