Đề xuất một số nội dung về quyền bề mặt trong sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013

Định hướng chính sách để thực hiện quyền bề mặt trong pháp luật đất đai

Thứ nhất, pháp luật Đất đai cần phải có cơ chế ghi nhận và bảo vệ quyền của chủ thể có quyền bề mặt. Quy định về quyền bề mặt không chỉ là vấn đề thay đổi câu chữ hay cách gọi mà quy định này cần phải tuân thủ lý thuyết về vật quyền cũng như đảm bảo sự thống nhất trong quy định của pháp luật đất đai với Bộ luật Dân sự. Quy định về quyền bề mặt trong Bộ luật Dân sự năm 2015 mặc dù còn một số hạn chế nhưng cũng là một bước tiến trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam. Những quy định về quyền bề mặt trong pháp luật đất đai vì vậy cũng phải đảm bảo nguyên tắc của vật quyền, đảm bảo mối quan hệ biện chứng giữa quyền bề mặt với quyền sử dụng đất nhằm cụ thể hoá quy định của Bộ luật Dân sự tạo điều kiện thuận lợi trong giao lưu dân sự liên quan đến bất động sản, trong đó có đất đai.

Thứ hai, pháp luật đất đai cần thiết phải quy định chủ thể có quyền bề mặt phải đăng ký quyền bề mặt và quy định quy trình, thủ tục, ban hành các mẫu hồ sơ, phí, lệ phí... cơ chế đăng ký đối với quyền bề mặt. Như trên đã phân tích, quyền bề mặt là vật quyền phái sinh, là một loại tài sản vô hình. Chính vì vậy, chỉ thông qua việc đăng ký mới có thể phân định được mối quan hệ giữa quyền bề mặt với quyền sử dụng đất cũng như xác định được chính xác tư cách chủ thể của người có quyền bề mặt. Quy định này cũng tạo tiền đề và cơ sở pháp lý cho việc xác lập giao dịch, xác định thời điểm chuyển giao quyền và bảo vệ người thứ ba ngay tình khi giao dịch dân sự vô hiệu. Trên cơ sở đăng ký, pháp luật đất đai cần ghi nhận việc giao dịch đối với quyền bề mặt phải có đăng ký, người được chuyển giao quyền bề mặt được xác lập quyền từ thời điểm đăng ký. Hiện nay, quyền bề mặt luôn song hành và không tách rời với đất đai, chính vì vậy, để đảm bảo việc kiểm soát, quản lý tốt và tạo cơ chế thuận lợi khi thực hiện việc đăng ký, pháp luật đất đai nên ghi nhận các cơ quan quản lý và đăng ký đối với quyền bề mặt vẫn là cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai.

Thứ ba, về căn cứ xác lập quyền bề mặt: Bộ luật Dân sự đã quy định quyền bề mặt được xác lập theo thoả thuận, theo di chúc hoặc theo quy định của luật. Vì vậy, nhà làm luật cần rà soát những quy định pháp luật hiện nay mang bản chất của quyền bề mặt để có quy định cho thống nhất với Bộ luật Dân sự như ghi nhận người thuê đất dài hạn và trả tiền một lần thì có quyền bề mặt đối với phần diện tích đất được thuê. Quy định này sẽ ghi nhận cho chủ thể có một vật quyền với đúng bản chất của nó, tạo điều kiện cho người có quyền bề mặt yên tâm thực hiện quyền của mình mà không phụ thuộc vào ý chí của bên cho thuê và có thể được pháp luật bảo vệ theo quy định của pháp luật về vật quyền chứ không chỉ còn được bảo vệ như một người có trái quyền theo pháp luật về hợp đồng.

 Thứ tư, pháp luật đất đai cần quy định cụ thể hơn về quyền của chủ thể có quyền bề mặt. Là một vật quyền, chủ thể có quyền bề mặt về lý thuyết phải có toàn quyền đối với bề mặt đất, mặt nước, khoảng không trên mặt đất, mặt nước, trong lòng đất là đối tượng của quyền bề mặt. Chính vì vậy Luật Đất đai nên ghi nhận theo hướng cho phép chủ thể của quyền bề mặt có quyền chuyển nhượng, trao đổi, tặng cho, để lại thừa kế, cho thuê, cho mượn, thế chấp, góp vốn bằng quyền bề mặt. Quy định này cũng hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc tự định đoạt trong dân sự và phù hợp với nguyên tắc chung về thực hiện vật quyền được ghi nhận trong Bộ luật Dân sự.

Thứ năm, pháp luật đất đai cần quy định về điều kiện và hình thức để thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền bề mặt. Để tạo điều kiện cho chủ thể có quyền bề mặt thực hiện quyền năng của mình, pháp luật đất đai cần ghi nhận các điều kiện thực hiện giao dịch chuyển giao quyền bề mặt, lập di chúc để lại thừa kế quyền bề mặt như quy định về điều kiện chủ thể, điều kiện về quyền bề mặt được chuyển giao, quy định về hình thức giao dịch... Về điều kiện quyền bề mặt được chuyển giao Luật Đất đai có thể quy định tương tự với quyền sử dụng đất như có đăng ký, không có tranh chấp, không bị kê biên...

Thứ sáu, pháp luật về đất đai cần ghi nhận cụ thể về quyền và nghĩa vụ của người có quyền sử dụng đất trong mối quan hệ với chủ thể có quyền bề mặt cũng như những chủ thể có vật quyền khác (ví dụ quyền địa dịch, quyền hưởng dụng). Quyền bề mặt là vật quyền phái sinh được thực hiện trên tài sản của người khác, chính vì vậy pháp luật cần phân định rạch ròi phạm vi quyền và chủ thể của từng người để tránh sự chồng chéo và xung đột. Bên cạnh đó, trên một mảnh đất có thể có nhiều người khác cũng có quyền khai thác sử dụng do bề mặt đất có thể được chia lớp, cắt lát thành nhiều phần khác nhau. Chính vì vậy, việc quy định quyền và chủ thể của người có quyền bề mặt trong mối quan hệ với chủ thể khác và với người có quyền sử dụng đất là rất quan trọng, đảm bảo cho các bên thực hiện quyền của mình một cách phù hợp, không xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác.

Thứ bảy, về căn cứ chấm dứt quyền bề mặt: Theo quy định của Bộ luật dân sự, sau khi xác lập quyền bề mặt thì việc chủ sở hữu đất tác động đến việc sử dụng đất của người có quyền bề mặt là rất hạn chế. Theo pháp luật một số nước, chủ sở hữu đất có thể lấy lại đất từ người có quyền bề mặt khi có căn cứ về việc người có quyền bề mặt không trả tiền cho họ trong thời gian sử dụng đất nhất định hoặc khi người có quyền bề mặt cố tình hủy hoại đất bất chấp những nỗ lực ngăn cản của chủ sở hữu. Tuy nhiên, trong Bộ luật dân sự năm 2015 không có quy định nào đảm bảo cho chủ sở hữu tác động đến người có quyền bề mặt nếu như người này không trả tiền cho họ trong thời gian nhất định hoặc người có quyền bề mặt có hành vi hủy hoại đất. Chính vì vậy, pháp luật đất đai có thể bổ sung thêm căn cứ cho phép chủ sở hữu đất đai hoặc người có quyền sử dụng đất có thể lấy lại quyền bề mặt khi có căn cứ hợp lý.

Thứ tám, pháp luật đất đai cần phải có quy định hoặc hướng dẫn về việc xây dựng, thực hiện cơ sở dữ liệu có liên quan đến quyền bề mặt như quy hoạch bề mặt, khung giá, giá từng vị trí khoảng không gian trên bề mặt đất, trong lòng đất để làm cơ sở thu thuế, phí, đền bù khi quyền bề mặt bị thu hồi hoặc được đưa vào giao dịch. Chỉ khi có một cơ chế đầy đủ và đồng bộ cùng với một hệ thống thông tin minh bạch cung cấp cho các chủ thể tham gia giao dịch và các chủ thể khác có liên quan như Ngân hàng, Công chứng... thì quyền bề mặt mới thực sự được đưa vào cuộc sống để phát huy giá trị và vai trò của nó.

Bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật về xây dựng cơ sở dữ liệu thì việc cải cách thủ tục hành chính, tăng tính minh bạch, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quan lý đất đai nói chung và quyền bề mặt nói riêng cũng cần phải được cải thiện để tạo môi trường minh bạch, công khai, thuận tiện, hiệu quả để đảm bảo cho việc thực thi pháp luật về đất đai nói chung và quyền bề mặt nói riêng được nhanh chóng, tiết kiệm và hiệu quả.

Kết luận

Việc hoàn thiện quy định của Bộ luật Dân sự và pháp luật về đất đai về quyền bề mặt là rất cấp thiết và có ý nghĩa rất lớn. Sửa đổi Bộ luật Dân sự cần một sự chuẩn bị lâu dài và kỹ lưỡng. Chính vì vậy, việc sửa đổi Luật Đất đai là cơ hội để các quy định của Bộ luật Dân sự về quyền bề mặt đi vào cuộc sống. Việc sửa đổi Luật Đất đai với các nội dung được đề xuất ở trên có thể đặt trong một chế định riêng về quyền bề mặt hoặc có thể bổ sung vào từng Điều luật tương ứng với nội dung bổ sung thêm. Sau khi Luật Đất đai được sửa đổi thì cũng cần có các văn bản hướng dẫn thi hành chế định quyền bề mặt theo Bộ luật Dân sự và Luật Đất đai để làm cơ sở cho việc thực hiện quyền này trên thực tế.

ThS. Phạm Thị Minh Thủy

Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường

TS. Nguyễn Minh Oanh

 Trường Đại học Luật Hà Nội

Tài liệu tham khảo

1. Lê Đăng Khoa, Quyền bề mặt theo Bộ luật Dân sự năm 2015 và dự báo một số bất cập, tạp chí toà án nhân dân điện tử https://tapchitoaan.vn/bai-viet/cong-dan-va-phap-luat-2/vi-vay-viec-tiep-can-o-cac-goc-do-khac-nhau-ca-ve-mat-ly-luan-quy-dinh-cua-phap-luat-cac-quy-dinh-quoc-te-co-lien-quan-nhu-cong-uoc-newyork-luat-mau-uncitral-binh-luan-an-la-rat-can-thiet.

2. Lê Đăng Khoa, Hệ thống các vật quyền trong pháp luật dân sự Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Luật học, Đại học Luật Hà Nội, 2018.

3. Lê Thị Ngọc Mai (2014), Quyền bề mặt - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận văn Thạc sỹ.