Khái quát về phân công quản lý nhà nước, phân công quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên môi trường trên thế giới và liên hệ với Việt Nam

I. TỔNG QUAN

Quản lý nhà nước là một hoạt động cơ bản của bất kì một nhà nước nào, dù là theo chính thể nào đi nữa. Hoạt động quản lý nhà nước đã song hành kể từ khi nhà nước ra đời và sẽ còn tiếp tục chừng nào mà nhà nước còn tồn tại. Để hoạt động này vận hành tốt đòi hỏi có nhiều thành tố như nguồn nhân lực, bộ máy tổ chức, phương thức hoạt động, sự phối hợp giữa các cơ quan... Tỉ như một chiếc đồng hồ chỉ chạy tốt, chính xác, đều đặn khi mà các cơ cấu bánh răng của nó ăn khớp với nhau để cùng quay, cũng vậy, một nhà nước chỉ thực hiện tốt chức năng quản lý của mình khi mà các cơ quan thành viên có sự đồng bộ, phối hợp với nhau trên cơ sở thực hiện các chức năng chuyên biệt của mình. Bởi vậy, việc phân công vai trò và trách nhiệm giữa các cơ quan chiếm một vị trí rất quan trọng trong quản lý nhà nước. Việc nghiên cứu cơ sở lý luận và cơ sở khoa học của phân công quản lý nhà nước sẽ giúp ích nhiều trong việc tìm hiểu về một chức năng rất cơ bản của nhà nước này.

1.1. Khái quát về phân công quản lý nhà nước

Phân chia quyền lực nhà nước hay phân quyền là một khái niệm đã ra đời từ lâu, dù người ta có thể không thống nhất với nhau về tên gọi. Quan niệm về việc phân quyền có thể truy ngược về thời kì Hi Lạp cổ đại ở phương Tây, trong các tác phẩm của Aristotle hay Polybe[1]. Bị lãng quên trong thời kì phong kiến, quan niệm về một sự phân chia như vậy lại trở lại trong các tác phẩm của các triết gia cận đại như John Locke, Montesquieu hay J.J. Rousseau, dù mang một hình thức hợp thời hơn. Tựu chung, quan điểm của các tác giả này cho rằng quyền lực nhà nước cần phân chia thành 3 quyền cơ bản, giao cho ba cơ quan khác nhau: lập pháp giao cho quốc hội, hành pháp thuộc về chính phủ và tư pháp thuộc về tòa án. Ba cơ quan này tương đối độc lập với nhau, và đóng vai trò đối trọng lẫn nhau. Việc phân quyền như vậy, một mặt đảm bảo hiệu quả tốt hơn trong hoạt động của nhà nước, mặt khác kìm giữ sự lấn quyền của từng cơ quan. Kể từ khi xuất hiện, quan điểm này đã được các quốc gia áp dụng, dù dưới những biến thể khác nhau nhưng điều đó đủ nó lên tầm quan trọng của tư tưởng phân quyền. Tuy nhiên, việc phân quyền không chỉ dừng ở mức độ quyền lực nhà nước mà còn có sự phân quyền trong mỗi cơ quan nhà nước.

Sự phân quyền này có thể là theo chiều dọc: từ cơ quan trung ương tới các cơ quan địa phương, chẳng hạn như chính phủ với các ủy ban các cấp, hay tòa tối cao tới các tòa địa phương. Mặt khác, sự phân quyền còn được thực hiện theo chiều ngang, tức là sự phân công, phối hợp nhiệm vụ giữa các cơ quan ngang cấp, mà mỗi cơ quan có những vai trò và trách nhiệm riêng, chẳng hạn như các ủy ban của quốc hội, các bộ và cơ quan ngang bộ trong chính phủ, hay các tòa án chuyên trách trong hệ thống tòa án. Đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các mối quan hệ theo chiều dọc và ngang này còn có sự đan xen lẫn nhau “đó là mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chung cấp trên và cấp dưới (giữa Chính phủ với Ủy ban Nhân dân các cấp), giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chuyên môn với cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chung cùng cấp và mối quan hệ giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chuyên môn cấp trên và cơ quan quản lý hành chính nhà nước thẩm quyền chuyên môn cấp dưới”[2].

Phân công quản lý nhà nước thường được hiểu là sự phân định vai trò và trách nhiệm giữa các cơ quan cùng cấp trong bộ máy cơ quan hành chính, tức là theo chiều ngang. Việc phân công này thường căn cứ vào từng lĩnh vực đặc thù mà mỗi cơ quan sẽ phụ trách khác nhau. Sự chuyên trách như vậy sẽ làm cho hiệu quả quản lý nhà nước được nâng cao vì sẽ tận dụng hiệu quả hơn các nguồn lực. Chính vì thế mà phân công quản lý nhà nước đã có một lịch sử rất lâu đời: chẳng hạn như tại thời kì phong kiến ở Trung Quốc hay Việt Nam, triều đình thường được chia làm lục bộ, gồm bộ Hình, bộ Binh, bộ Lại, bộ Lễ, bộ Hộ, bộ Công với các chức trách khác nhau. Trải qua thời gian, cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội ngày càng xuất hiện thêm nhiều lĩnh vực cần điều chỉnh, vì vậy mà sự phân công ngày một phức tạp hơn. Tuy nhiên, dù quản lý các lĩnh vực riêng song giữa các cơ quan cùng cấp này vẫn rất cần có sự phối hợp chặt chẽ với nhau vì nhà nước là một thể thống nhất và các lĩnh vực quản lý cũng vậy.

1.2. Phân công quản lý trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường

Trong lý luận về tiếp cận cách thức quản lý, có ba mô hình chính thường được áp dụng trên thế giới, bao gồm các mô hình mệnh lệnh (mandatory), tự nguyện (voluntary) và dựa trên thị trường (market-based). Mỗi một mô hình đều có những ưu nhược điểm riêng, song đều có thể áp dụng trong quản lý tài nguyên và môi trường, dù có thể ở những mức độ khác nhau.

Phương thức mệnh lệnh thì thường đòi hỏi các cơ quan, tổ chức, các cá nhân phải đáp ứng được những yêu cầu hành chính đã được đặt ra. Phương thức kinh tế có những điểm chung với phương thức mệnh lệnh, song điểm khác biệt là ở chỗ những yêu cầu đặt ra thì dựa trên các lí do kinh tế, thị trường. Phương thức tự nguyện thì dựa nhiều vào ý thức tự giác, thông qua tuyên truyền, giáo dục và vận động để thuyết phục người khác. Thực tế đã chứng minh rằng không một phương thức nào là tối ưu cho mọi tình huống, và việc chọn lựa các phương thức cho các tình huống cụ thể hay việc phối hợp giữa các mô hình là một lựa chọn hiệu quả hơn. Chẳng hạn, nếu như mục đích chính của chúng ta là đòi hỏi một (số) hành vi cụ thể nào đó cần phải được thực hiện, thì mô hình mệnh lệnh xem ra là thích hợp, như cấp phép hay cấm một loại hoạt động nào đó, hay ra quyết định buộc người gây ô nhiễm phải khắc phục các thiệt hại môi trường… Nhưng nếu chúng ta muốn khuyến khích một (số) hành vi nào đó, việc áp dụng nhiều phương pháp một lúc sẽ thích hợp hơn. Bởi vậy, lựa chọn cách thức quản lý nào còn phải phụ thuộc vào từng tình huống cụ thể. Không có câu trả lời chung cho mọi câu hỏi.

Phân công vai trò và trách nhiệm trong quản lý, cũng giống như trong các lĩnh vực khác, đóng một vị trí lớn trong hoạt động quản lý tài nguyên và môi trường. Bên cạnh việc phân định vai trò giữa trung ương và địa phương, giữa mô hình tập trung và phân cấp, thì việc xác định nhiệm vụ của mỗi cơ quan trong từng lĩnh vực cũng là điều rất cần thiết. Chẳng hạn, trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường có rất nhiều nhóm lĩnh vực nhỏ hơn có thể phân ra như: quản lý tài nguyên thiên nhiên (chung), qui hoạch và sử dụng đất, các vấn đề nông nghiệp, kiếm soát ô nhiễm v.v…Thông thường, để thuận tiện cho hoạt động quản lý, mỗi nhóm lĩnh vực này sẽ do các cơ quan khác nhau phụ trách. Tuy nhiên, một hệ quả rất khó tránh khỏi đó là sự phân công như vậy sẽ dẫn tới sự cạnh tranh và xung đột về thẩm quyền giữa các cơ quan. Thí dụ như cùng một loại tài nguyên, có thể cùng chịu sự quản lý giữa cơ quan môi trường và cơ quan thương mại. Vậy thì việc phân định vai trò và phối hợp giữa các cơ quan sẽ là rất hữu ích trong những trường hợp như vậy. Phần tới chúng ta sẽ xem xét tới kinh nghiệm quốc tế trong việc làm rõ vai trò và trách nhiệm của các cơ quan khác nhau trong quản lý tài nguyên và môi trường.

II. PHÂN CÔNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TẠI MỘT SỐ NƯỚC

Việc phân công trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý các cấp trên thế giới thường đi theo hai con đường: tập trung (centralization) và phân quyền (decentralization). Lựa chọn thứ hai thường được sử dụng nhiều hơn trong quản lý môi trường do tận dụng tốt hơn các hiểu biết và nguồn lực địa phương. Tuy nhiên, cũng có khi phải cần tới tiếp cận tập trung hóa, nhất là các chương trình tập trung ở cấp độ quốc gia. Các nước trên thể giới thường tiếp cận hỗn hợp hai cách thức, song có những đặc thù riêng của mỗi nước trong vấn đề này.

Cách tiếp cận trong quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường của một số quốc gia:

(INECE, 2009)

2.1. Hoa Kỳ

Hoa Kỳ sử dụng một hệ thống trách nhiệm song hành, theo đó trách nhiệm chính thuộc về chính quyền ở các bang, song chính phủ vẫn duy trì thẩm quyền và trách nhiệm song hành và có thể can thiệp nếu như hoạt động của bang không đáp ứng được các tiêu chuẩn định sẵn[3]. Các tiêu chuẩn này được ban hành bởi một cơ quan có tên gọi là Cục Bảo vệ Môi trường Hoa Kỳ (U.S. Environmental Protection Agency), bao trùm cả ba khía cạnh thẩm quyền, nguồn lực và con người. Đây là cơ quan có thẩm quyền toàn diện nhất về các vấn đề môi trường ở Mỹ, chịu trách nhiệm ban hành các tiêu chuẩn môi trường quốc gia và đảm bảo sự thực thi của các đạo luật về môi trường. Cơ quan này cũng có thể can thiệp vào hoạt động của chính quyền các bang trong một số trường hợp nhất định. Mặt khác, cơ quan này cũng hỗ trợ cho chính quyền các bang về mặt nhân sự và trang thiết bị, và phối hợp chặt chẽ với các bang trong việc phát triển các ưu tiên công việc và các vấn đề có liên quan khác.

Một thí dụ cho cơ chế phân công trách nhiệm của Hoa Kỳ, trong đó các lĩnh vực có trách nhiệm khác nhau:

Nguồn: INECE, 2009.

Cơ chế song hành trách nhiệm với vai trò trọng tâm của một cơ quan của Hoa Kỳ bộc lộ một số ưu điểm như nâng cao chất lượng quản lý do đảm bảo sự hiện diện ở cấp quốc gia và các tiêu chuẩn tối thiểu; hỗ trợ cho các khả năng về mặt kĩ thuật từ EPA, đảm bảo sự thống nhất trong phạm vi cả nước; tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các bang do hiệu quả từ các chương trình được báo cáo lại; cũng như chia xẻ được các gánh nặng tài chính. Tuy nhiên, vấn đề chính đối với cơ chế này là trách nhiệm song song dễ dẫn tới sự chồng chéo, lãng phí nỗ lực do bị trùng lặp và những nhầm lẫn về vai trò của các bên.

Trong nỗ lực để tăng cường sự cộng tác giữa các cơ quan, năm 1984 một ủy ban được thành lập để đề ra chính sách phối hợp giữa các cơ quan, trong đó làm rõ vai trò của EPA như một cơ quan chịu trách nhiệm đánh giá và can thiệp nếu cần. Báo cáo hàng năm về hoạt động của EPA và các bang sẽ được ủy ban này xem xét. Vì thế, EPA đóng vai trò rất quan trọng cho hoạt động quản lý chung của quốc gia.

2.2. Hà Lan

Hà Lan lại áp dụng một cơ chế mang tính phân chia trách nhiệm. Tại quốc gia mà phần lớn diện tích dưới mực nước biển này, chất lượng môi trường được quản lý chủ yếu thông qua một hệ thống cấp phép do nhiều luật về môi trường qui định[4]. Trách nhiệm cấp phép và đảm bảo được phân chia qua ba cấp độ quản lý: trung ương, cấp tỉnh, và cấp làng[5] (tạm dịch từ municipality). Theo đó, cấp trung ương chịu trách nhiệm về các nhà máy điện hạt nhân và các lò xử lý chất thải hóa học; cấp tỉnh chịu trách nhiệm cấp phép cho các cơ sở công nghiệp lớn như các nhà máy hóa chất, vốn là các nguồn ô nhiễm chính. Cấp làng thì chịu trách nhiệm chính về các công ty.

Ba cấp độ quản lý này phân định rõ vai trò và trách nhiệm của mỗi cấp và thường phối hợp với nhau trong nhiệm vụ của mình, trong đó chính phủ thường cung cấp các nguồn lực ban đầu về tài chính, kĩ thuật, nhân sự để trợ giúp cho các cấp quản lý bên dưới. Mục đích chính là để làm sao chuyển giao càng nhiều càng tốt trách nhiệm thi hành cho cấp làng.

Trong việc phân chia vai trò, chính phủ trung ương đóng vai trò thiết lập ra các ưu tiên nhưng có tham khảo với các cấp tỉnh và làng. Mỗi một làng sẽ chịu trách nhiệm về việc xử lý các vi phạm xảy ra trong địa hạt của mình. Cấp làng sẽ chịu trách nhiệm trước các hội đồng cấp làng và Ban Thanh tra Bảo vệ Môi trường, và được trợ giúp về tài chính từ chính phủ. Để khắc phục gánh nặng cấp phép cho bất kì cơ sở sản xuất nào có tác động tới môi trường của cơ quan cấp làng, Hà Lan cũng đã tiến hành sửa đổi, theo đó với các cơ sở sản xuất thủ công thì sẽ được điều chỉnh bằng những qui định chung ở cấp trung ương. Đối với lĩnh vực chất thải hóa học, cơ quan quản lý cấp trung ương sẽ chịu trách nhiệm đối với các nhà máy thu gom và xử lý, còn cấp làng sẽ giám sát các nhà máy tạo ra chất thải. Các cơ quan quản lý ở cấp làng được khuyến khích phối hợp với nhau trong các hoạt động giám sát và điều tra. Như vậy, có thể thấy đối với lĩnh vực cấp phép, Hà Lan áp dụng phương pháp phân cấp (decentralization), trong khi đối với hoạt động quản lý chất thải, trách nhiệm ở đây được phân chia giữa các cấp. Điều này làm giảm nhẹ gánh nặng quản lý cho từng cấp.

III. KẾT LUẬN VÀ LIÊN HỆ

Thực tiễn đời sống vốn đa dạng, phong phú và đôi khi cũng khá phức tạp. Quản lý nhà nước, cũng như bao vấn đề khác của đời sống, bởi vậy cũng không thể chỉ được tiến hành bởi một cách thức duy nhất. Dù là phân công trách nhiệm theo chiều dọc giữa các cấp hay theo chiều ngang giữa các cơ quan chuyên môn thì việc phối hợp, trao đổi thông tin, tương trợ lẫn nhau vẫn là kịch bản khả thể nhất trong việc thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước.

Đối với lĩnh vực tài nguyên và môi trường, vốn là những vấn đề hệ trọng tới sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia, cần có được một sự quản lý khoa học và hiệu quả. Việc lựa chọn các công cụ mệnh lệnh, tự giác hay kinh tế tùy thuộc vào từng tình huống cụ thể, và chỉ phát huy tốt nhất hiệu quả của chúng khi mà các đặc điểm riêng biệt về chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa và dân cư được xem xét thấu đáo và kĩ lưỡng. Mọi sự chủ quan hay nóng vội chỉ đem đến những kết quả không mong đợi.

Qua tham khảo kinh nghiệm một số nước trên thế giới về phân công quản lý trong lĩnh vực tài nguyên môi trường, có một số gợi mở mà Việt Nam có thể tham khảo để phục vụ cho hoạt động quản lý như sau:

• Cần có sự phân định cụ thể về chức năng và nhiệm vụ giữa cơ quan chịu trách nhiệm quản lý và cơ quan sử dụng tài nguyên, để tránh sự chồng chéo trong quản lý và khai thác, sử dụng, thí dụ như trong lĩnh vực tài nguyên môi trường biển.
• Thiết lập các hình thức trao đổi thông tin, đối thoại, học hỏi kinh nghiệm giữa các cơ quan quản lý đồng cấp. Thiết lập cơ chế giám sát, hỗ trợ về tài chính, kĩ thuật và nhân lực giữa cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới.
• Chủ động trao nhiệm vụ cho các cơ quan cấp địa phương để tăng cường những lợi ích có được từ hoạt động quản lý ở cấp địa phương. Thiết lập các ưu tiên để thuận tiện cho việc phân công, phân cấp vai trò và trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý các cấp.

[1]Xem: Nguyễn Thị Hồi, Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy ở một số nước, 2005.

[2] Trần Văn Hải, Phân cấp quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và thực thi quyền sở hữu trí tuệ, 2009.

[3] INECE, Principles of Environmental Compliance and Enforcement Handbook, 2009.

[4] INECE, đã dẫn.

[5] Về mặt đơn vị hành chính, Hà Lan gồm có 12 tỉnh, mỗi tỉnh được chia thành các municipality, tổng cộng có 418 municipality (1-1-2011), ở đây dịch là làng. Làng là vùng cấp ba của Liên minh châu Âu.

Nguyễn Minh Khoa

Ban Tổng hợp - Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Nguyễn Thị Hồi, Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy ở một số nước, NXB Tư pháp, 2005.

2. Trần Văn Hải, Phân cấp quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và thực thi quyền sở hữu trí tuệ, 2009.

3. INECE, Principles of Environmental Compliance and Enforcement Handbook, 2009.