Nghiên cứu kinh nghiệm của Trung Quốc về đối tác công tư trong ngành nước và một số khuyến nghị cho Việt Nam

Bối cảnh chung

Yêu cầu đầu tư vào cho các cơ sở hạ tầng cơ bản cho các dịch vụ nước và vệ sinh vẫn không ngừng gia tăng, đặc biệt kể từ khi đại dịch COVID-19 bùng phát. Báo cáo về Triển vọng phát triển nước khu vực Châu Á (2020) của ADB nhận định an ninh nước đô thị bao gồm các vấn đề cốt lõi là cấp nước, vệ sinh, khả năng chi trả, thoát nước và an ninh nguồn nước. Một nghiên cứu của ADB ước tính nhu cầu đầu tư vào lĩnh vực nước của khu vực Châu Á là 787 tỷ USD từ năm 2016 đến năm 2030. Tuy nhiên, ở hầu hết các nước đang phát triển khu vực Châu Á, bao gồm Việt Nam, các khoản đầu tư thực tế vào ngành nước và vệ sinh chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế.

Mục tiêu Phát triển bền vững (Sustainable Development Goal) 6 là đảm bảo nước sạch và vệ sinh cho tất cả người dân vào năm 2030. Theo đó, một nghiên cứu của Chương trình Nước và vệ sinh của Ngân hàng Thế giới ước tính cần đầu tư ít nhất 55,5 tỷ đô la mỗi năm để đạt được SDG 6 cũng như cải thiện các điều kiện về nước và vệ sinh ở các nền kinh tế đang phát triển của Châu Á trong giai đoạn năm 2016 đến năm 2030.

Cùng với các tác động của biến đổi khí hậu, nhu cầu về vốn đầu tư, phát triển khả năng chống chịu của cơ sở hạ tầng ngành nước ngày càng gia tăng. Thách thức này càng trở nên lớn hơn xuất phát từ thực trạng quản trị yếu kém và hạn chế về năng lực thể chế ở một số nền kinh tế đang phát triển ở châu Á, trong đó có Việt Nam. Năng lực của các tổ chức công trong việc lập kế hoạch, phát triển, và quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng cung cấp dịch vụ cấp nước và vệ sinh đô thị còn yếu. Trong bối cảnh này, sự tham gia của khu vực tư nhân với nguồn vốn, khả năng quản lý tốt hơn được coi là một giải pháp cấp bách góp phần cải thiện nhanh chóng hoạt động cung cấp các dịch vụ về nước và vệ sinh.

Hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị bắt đầu xuất hiện từ cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20 ở các nước phát triển ở châu Âu và châu Mỹ; hoạt động cấp nước sạch đô thị đã tài trợ, xây dựng, hoạt động và điều hành bởi các công ty tư nhân theo nhiều hình thức khác nhau như BOT (Build - Own - Transfer: tạm dịch là Xây dựng - Sở hữu - Chuyển giao), BOOT (Build - Own - Transfer: tạm dịch là Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh - Chuyển giao) và các hình thức nhượng quyền khác. Ở khu vực châu Á, quy mô các dự án theo phương án đối tác công tư (PPP) phụ thuộc vào chính sách của các quốc gia khác nhau. Trong hai thập kỷ qua, Trung Quốc có sự gia tăng vượt bậc về khối lượng và giá trị của các giao dịch PPP, trở thành thị trường PPP về ngành nước lớn nhất trên toàn cầu.

Kinh nghiệm của Trung Quốc

Cho đến cuối những năm 1970, việc cung cấp nước và dịch vụ vệ sinh ở Trung Quốc được coi là nhiệm vụ thiết yếu của chính phủ nhằm đáp ứng các nhu cầu cơ bản của người dân. Là một phần của hệ thống phúc lợi xã hội, việc tiếp cận nước ở thành thị được nhà nước cung cấp gần như miễn phí. Tuy nhiên, các cải cách theo định hướng thị trường bắt đầu từ năm 1978 đã tạo ra các thách thức đối với các dịch vụ công trong ngành nước. Các chính sách mở cửa cho đầu tư tư nhân vào lĩnh vực nước được đưa ra vào đầu những năm 1990 với mục tiêu chính là thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài để lấp đầy khoảng trống tài chính gia tăng, nâng cao hiệu quả quản lý và kỹ thuật, công nghệ, mở rộng phạm vi và cải thiện chất lượng cấp nước đô thị. Các sáng kiến ​​chính sách trước đó như Thông tư về Thu hút đầu tư nước ngoài thông qua phương thức tiếp cận BOT (1995) và Thông tư về quản lý phê duyệt các dự án thí điểm nhượng quyền có vốn đầu tư nước ngoài (1995) đã đặt nền tảng pháp lý cho đầu tư nước ngoài vào cơ sở hạ tầng đô thị ở Trung Quốc (Zhong và cộng sự, 2008). Tiếp theo đó, Quy định về giá nước đô thị (1998) tự do định giá nước, cho phép chính quyền địa phương tự điều chỉnh mức thuế (Lee, 2010). Các dự án theo phương thức PPP trong ngành nước đầu tiên của Trung Quốc chủ yếu là các dự án xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) với vốn đầu tư nước ngoài. Ở giai đoạn này, các dự án PPP ngành nước có một số đặc điểm chung như tập trung chủ yếu vào các dự án nhà máy xử lý nước cấp cho sinh hoạt do chính quyền trung ương ưu tiên các dự án cấp nước; các hợp đồng BOT thường dài hạn, với các dự án được chuyển nhượng thông qua đàm phán trực tiếp giữa các công ty tư nhân và chính quyền địa phương hoặc các công ty cấp nước; phần lớn các dự án đều áp dụng hình thức liên doanh, đặc biệt phổ biến khi có sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài. Để thu hút đầu tư nước ngoài, thông lệ phổ biến là cung cấp cho các nhà đầu tư nước ngoài một khoản lợi tức đảm bảo ở một tỷ lệ cố định. Tuy nhiên, điều này cũng gây nhiều tranh cãi vì một số quan điểm cho rằng các dự án như vậy tạo ra lợi nhuận lớn cho các nhà đầu tư nước ngoài và không công bằng đối với các nhà đầu tư trong nước (Wu, Schuyler House, & Peri, 2016). Năm 2002, Văn phòng Hội đồng Nhà nước đã ban hành một thông tư yêu cầu các dự án hiện tại phải sửa đổi các điều khoản hợp đồng liên quan, mua lại tất cả cổ phần của các nhà đầu tư nước ngoài, chuyển các khoản đầu tư nước ngoài sang các khoản vay nước ngoài, hoặc thậm chí chấm dứt hợp đồng. Trong khi sự thay đổi chính sách về lợi tức được đảm bảo cho các nhà đầu tư nước ngoài được coi là một trở ngại lớn đối với sự phát triển của PPP, chính phủ Trung Quốc vẫn tiếp tục thúc đẩy PPP với một số sáng kiến về ​​chính sách lớn. Cuối năm 2002, Sáng kiến ​​về Đẩy nhanh Thị trường hóa các tiện ích công cộng đã được ban hành để cổ phần hóa các tiện ích cấp nước và các tiện ích thuộc sở hữu công cộng khác. Danh mục Hướng dẫn Công nghiệp về Đầu tư Nước ngoài (2002) cho phép các nhà đầu tư nước ngoài xây dựng và vận hành mạng lưới cấp thoát nước ở các thành phố lớn và vừa (Lee, 2010). Giải pháp Quản lý Nhượng quyền Sử dụng Công cộng năm 2004 cho phép nhà đầu tư nước ngoài đấu thầu bất kỳ hợp đồng dịch vụ cấp nước đô thị nào thông qua đấu thầu cạnh tranh.

Quan trọng hơn, các cải cách chính sách lớn bắt đầu bằng việc thiết lập biểu giá nước. Thông tư về Thúc đẩy Cải cách giá nước, Thực hành tiết kiệm nước và Bảo vệ Tài nguyên nước (2004) được ban hành nhằm "hợp lý hóa" việc tăng giá nước. Theo đó, nhiều chính quyền địa phương trên khắp Trung Quốc đã điều chỉnh giá nước; một số thành phố lớn thậm chí tăng giá nước lên gấp 3 hoặc 4 lần trong giai đoạn năm 2004 đến năm 2006 (Owen, 2006). Trong khi hầu hết các công ty cấp nước vẫn còn khá lâu mới đạt được mức thu hồi hoàn toàn chi phí, việc cải cách giá cho thấy cam kết mạnh mẽ của chính phủ trong việc đảm bảo cho ngành nước bền vững về mặt thương mại và trấn an các nhà đầu tư về lợi nhuận lâu dài của các hình thức PPP về nước. Có thể nói các sáng kiến ​​này đã mở ra một kỷ nguyên mới cho quan hệ đối tác công - tư trong lĩnh vực nước ở Trung Quốc. Từ năm 1998 đến năm 2007, các công ty cấp nước ở Trung Quốc với sự tham gia của khu vực tư nhân đã tăng 67% về tổng vốn, 113% về tài sản và 80% về doanh thu (theo giá so sánh năm 1998). Hình thức PPP giúp tăng mức đầu tư và doanh thu cũng như hiệu quả của các công trình cấp nước ở Trung Quốc (Jiang & Zheng, 2010).

Tuy nhiên, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2007-2008 đã ảnh hưởng đến sự phát triển của PPP trên toàn thế giới, bao gồm cả ở Trung Quốc. Với sự rút lui ồ ạt của các nhà đầu tư nước ngoài, chính phủ Trung Quốc bắt đầu điều chỉnh chiến lược PPP của mình bằng cách thu hút nhiều hơn các nhà đầu tư tư nhân trong nước. Trong khi đó, các tiêu chuẩn môi trường nghiêm ngặt hơn đã tạo động lực mạnh mẽ để duy trì sự phát triển của các hình thức PPP trong lĩnh vực nước. Các Tiêu chuẩn mới về Chất lượng Nước uống (2007) và Luật Phòng chống Ô nhiễm Nước (sửa đổi năm 2008) đã đặt ra các yêu cầu cấp bách đối với việc xây dựng và nâng cấp các cơ sở xử lý nước thải. Điều này dẫn đến làn sóng gia tăng PPP thứ ba ở Trung Quốc, tập trung vào các dự án có lợi ích xã hội và môi trường cụ thể, chẳng hạn như các dự án thoát nước và xử lý nước thải và các dự án PPP với sự tham gia rộng rãi của các bên trong nước. Cuối năm 2014, Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia, Bộ Tài chính và Hội đồng Nhà nước Trung Quốc đã đưa ra một loạt sáng kiến ​​chính sách nhằm thu hút đầu tư xã hội và thúc đẩy các dự án PPP. Do quy mô và khối lượng lớn chưa từng có trong cả việc xây dựng và vận hành các dự án mới, các doanh nghiệp nhà nước đã trở thành một trong các nhân tố đóng vai trò chính đại diện cho “khu vực tư nhân” trong các dự án PPP. Các doanh nghiệp nhà nước này hoạt động như các tập đoàn, không bị kiểm soát bởi các cơ quan chính quyền địa phương tại nơi triển khai các dự án PPP. Do đó mối quan hệ của các doanh nghiệp này với chính quyền địa phương liên quan đến các dự án PPP không khác các dự án của khu vực tư nhân. Trong khi các hình thức PPP liên quan đến các doanh nghiệp nhà nước (với tư cách là đối tác của khu vực tư nhân) đã trở thành một hình thức quan trọng của PPP trong ngành nước ở Trung Quốc, hầu hết các dự án như vậy vẫn đang ở giai đoạn đầu và rất khó đánh giá hiệu quả hoạt động lâu dài và tác động của chúng đối với hoạt động quản trị hiện tại. Nhờ có các chính sách hỗ trợ, các khoản đầu tư gần đây đã tập trung vào mảng xử lý nước thải, cho thấy ưu tiên của Trung Quốc về ngăn ngừa ô nhiễm và bảo vệ môi trường. Sự tham gia của các nhà đầu tư trong nước cũng tăng mạnh trong thập kỷ gần đây, trong khi đầu tư nước ngoài giảm đáng kể. So với các nhà đầu tư nước ngoài, các nhà đầu tư trong nước linh hoạt hơn trong việc xử lý rủi ro chính trị do hiểu biết về văn hóa và nhu cầu địa phương cũng như khả năng tương tác với các đối tác chính quyền địa phương (Braadbaart, Zhang & Wang, 2009).

Có ba loại nhà đầu tư trong nước khi tham gia vào các dự án PPP ngành nước ở Trung Quốc. Đầu tiên là các công ty đầu tư trong nước tập trung vào đầu tư vốn, chẳng hạn như Tập đoàn Thủ đô Bắc Kinh. Họ thường thuộc sở hữu của Nhà nước. Thứ hai là các công ty trong lĩnh vực nước thuộc sở hữu tư nhân như Tập đoàn nước Thâm Quyến. Họ thường có kinh nghiệm hợp tác với các công ty nước ngoài và có chuyên môn trong cả đầu tư và vận hành. Loại nhà đầu tư trong nước thứ ba là các nhà khai thác địa phương; do có các lợi thế nhất định thông qua các đổi mới công nghệ. Mặt khác, tính bền vững lâu dài của các dự án PPP cũng có một số thách thức, vướng mắc về thể chế. Trước hết, việc thiếu các hướng dẫn toàn diện về pháp lý có thể gây ra sự bất ổn trong hoạt động của các dự án PPP. Mặc dù Trung Quốc đã ban hành nhiều chính sách và quy định pháp lý hỗ trợ thúc đẩy phát triển PPP, tuy nhiên vẫn còn một số khoảng trống chính sách và hạn chế về năng lực, kỹ thuật, đặc biệt là đối với quy định về tài chính và thuế quan. Chính quyền địa phương có thẩm quyền thiết lập giá nước nhưng thiếu chuyên môn để thực hiện thẩm quyền này một cách hiệu quả. Ngoài ra, sự phối hợp giữa các cấp chính quyền còn nhiều vướng mắc. Nhiều cơ quan khác nhau tham gia vào việc hoạch định chính sách và thực hiện các dự án PPP. Chẳng hạn, Bộ Xây dựng chịu trách nhiệm xây dựng chính sách cho các hình thức PPP ở cấp quốc gia; Ủy ban cải cách và phát triển của tỉnh trực tiếp tham gia vào việc thiết kế và thực thi chính sách đối với các dự án PPP ở cấp tỉnh; chính quyền địa phương chịu trách nhiệm thiết kế và thực hiện dự án (bao gồm cả quy trình quản lý). Thực trạng quản lý chồng chéo giữa các cấp chính quyền là rất lớn do sự phức tạp của các dự án PPP ngành nước.

Bài học kinh nghiệm trong phát triển hình thức PPP đối với ngành nước Việt Nam

Hoàn thiện khuôn khổ thể chế về PPP trong ngành nước tại Việt Nam

Một dự án hợp tác công tư thành công cần phù hợp với khung pháp lý, các quy định hiện hành về PPP hoặc có tác động để hoàn thiện khung chính sách phù hợp. Đối với các nước đang phát triển, việc xây dựng, ban hành các chính sách, quy định có thể dựa trên các dự án thí điểm để rút kinh nghiệm và nhân rộng mô hình. Việc hoàn thiện, cụ thể hóa khung pháp lý, đánh giá cụ thể vai trò của khu vực công cộng và khu vực tư nhân, phân rõ trách nhiệm của các bên liên quan trong các quy định chung về hợp tác công tư là điều kiện căn bản để hướng tới việc xây dựng các hợp đồng PPP một cách chặt chẽ. Bài học kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy hành lang pháp lý thống nhất, minh bạch, năng lực triển khai của cơ quan nhà nước, khả năng đảm bảo tính khả thi và hiệu lực của chính sách về PPP đóng vai trò quan trọng đối với thu hút nhà đầu tư tư nhân vào ngành nước.

Hiện nay, Việt Nam đã ban hành Luật số 64/2020/QH14 về đầu tư theo phương thức đối tác công tư; Tuy nhiên, trong các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên chưa quy định cụ thể cơ chế, chính sách tạo điều kiện thuận lợi, lợi nhuận hấp dẫn để khuyến khích các tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư, xây dựng, quản lý các dự án trong lĩnh vực nước. Do đó, cần sớm ban hành, hoàn thiện các văn bản pháp lý quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, đặc biệt trong lĩnh vực cung cấp nước sạch, thoát nước và xử lý nước thải để các nhà đầu tư không gặp phải các vướng mắc trong quá trình triển khai các dự án PPP. Đồng thời, cần có các quy định cụ thể hơn về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc quản lý, giám sát dự án PPP trong các lĩnh vực nước nhằm rút gọn các thủ tục, quy trình hành chính không cần thiết, tạo môi trường thông thoáng thu hút tư nhân tham gia; đảm bảo tính nhất quán giữa các cơ quan nhà nước trong xác định, đánh giá, phê duyệt và quản lý dự án PPP ngành nước. Hoàn thiện khuôn khổ thể chế về PPP, đưa ra những tiêu chuẩn, thông lệ tốt nhất, làm rõ trách nhiệm và quyền lợi các bên trong suốt vòng đời dự án PPP là giải pháp cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả thu hút đầu tư tư nhân trong các lĩnh vực nói chung và ngành nước nói riêng.

Bên cạnh đó, các quy định pháp luật liên quan cần được xem xét lại, sửa đổi, bổ sung nhằm tạo ra sự đồng bộ, nhất quán trong hành lang pháp lý; giúp đối tác tư nhân thực thi pháp luật có hiệu quả. Các dự án cấp nước sạch, thoát nước và xử lý nước thải, thuỷ lợi có đặc thù là thời gian triển khai dự án kéo dài, liên quan đến nhiều đối tác khác nhau, chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản pháp luật khác nhau, nên đòi hỏi điều chỉnh riêng, đảm bảo khách quan, công bằng trong thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP. Đặc biệt, cần luật hóa các điều kiện về vai trò và sự tham gia của Nhà nước trong quá trình chuẩn bị và triển khai dự án, bao gồm: vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, chính sách tài chính có liên quan nhằm đảm bảo các cam kết của khu vực nhà nước khi tham gia vào dự án. Việc không tuân thủ cam kết, khiến nhà đầu tư không đạt được mục tiêu tài chính, thậm chí thua lỗ, sẽ ảnh hưởng đến thu hút đầu tư lâu dài.

Xây dựng các chính sách ưu đãi cho đối tác tư nhân

Các dự án PPP về bản chất vẫn là dự án đầu tư, do đó điều nhà đầu tư quan tâm nhất vẫn là lợi nhuận ngắn hạn và dài hạn thu được từ việc đầu tư vào dự án. Bên cạnh các lợi nhuận có được từ việc trực tiếp thu phí từ người sử dụng dịch vụ, nhà đầu tư tư nhân cần được hưởng thêm các ưu đãi khác của Nhà nước. Nhìn từ bài học kinh nghiệm của Trung Quốc Việt Nam có thể áp dụng một số chính sách như việc cải cách giá cho thấy cam kết mạnh mẽ của chính phủ trong việc đảm bảo cho ngành nước bền vững về mặt thương mại và trấn an các nhà đầu tư về lợi nhuận lâu dài của các hình thức PPP trong ngành nước.

Nhà nước cần bảo lãnh bằng cam kết trả mức giá mà hai bên đã thỏa thuận ngay từ đầu để đảm bảo lợi nhuận tối thiểu cho nhà đầu tư. Giá mua có thể được điều chỉnh tăng căn cứ vào tình hình hình biến động nhu cầu, tỷ giá thay đổi hay thời gian nhượng quyền bị rút ngắn….Ngoài ra Nhà nước có thể miễn hoặc giảm thuế trong một khoảng thời gian nhất định, chẳng hạn như miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong vòng 3-5 năm đầu tiên đầu tiên của dự án hoặc áp dụng mức thuế suất thấp từ 0-10% trong toàn bộ hoặc một phần thời gian thực hiện dự án; miễn thuế sử dụng đất trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án; miễn giảm thuế nhập khấu đổi với các hàng hóa nguyên liệu cần thiết.

Ban Địa chất, Khoáng sản và Tài nguyên nước

Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường

Tài liệu tham khảo

1. ADB. 2020. Asian Water Development Outlook 2020. Manila

2. ADB. 2017. Meeting Asia’s Infrastructure Needs

3. Braadbaart, O, Zhang, M, & Wang, Y. (2009). Managing urban wastewater in china: A survey of build – operate - transfer contracts. Water and Environment Journal, 23(1), 46-51.

4. Jiang, Y., & Zheng, X. (2010). Private sector participation and performance of urban water utilities in the People’s Republic of China. Asian Development Bank Economics Working Paper (237).

5. Lee, S. (2010). Development of public private partnership (PPP) projects in Chinese water sector. Water Resources Management, 24(9), 1925–1945. doi:10.1007/s11269-009-9531-1

6. Owen, D. (2006). Pinsent Masons water yearbook 2006-2007. London: Pinsent Masons.

7. Wu, X., Schuyler House, R., & Peri, R. (2016). Public-private partnerships (PPPs) in water and sanitation in india: Lessons from China. Water Policy, 18(S1), 153-176.

8. World Bank. 2016. The Costs of Meeting the 2030 SDG targets in Water, Sanitation, and Hygiene. Water and Sanitation Program.

9. Zhong, L., Mol, A. P., & Fu, T. (2008). Public-private partnerships in China’s urban water sector. Environmental Management, 41(6), 863-877.