VIỆN CHIẾN LƯỢC, CHÍNH SÁCH TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
VIỆN CHIẾN LƯỢC, CHÍNH SÁCH TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
INSTITUTE OF STRATEGY AND POLICY ON NATURAL RESOURCES AND ENVIRONMENT
VIỆN CHIẾN LƯỢC, CHÍNH SÁCH TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
1. Đánh giá tác động chính sách là gì?
Trên thế giới và ở nước ta có nhiều định nghĩa, cách hiểu khác nhau về chính sách. Theo Vũ Cao Đàm, “chính sách là tập hợp các biện pháp được thể chế hóa của một chủ thể quản lý tác động vào đối tượng quản lý nhằm thúc đẩy đối tượng quản lý thực hiện mục tiêu mà chủ thể quản lý vạch ra”. Như vậy, có thể nói, chính sách công là tập hợp các biện pháp can thiệp được thể chế hóa mà Nhà nước đưa ra nhằm đạt được mục tiêu quản lý của mình.
Đánh giá tác động chính sách là dự báo những tác động có thể xảy ra của một dự thảo chính sách hoặc đo lường, phân tích các tác động về kinh tế, xã hội, môi trường đã xảy ra sau khi thực hiện một chính sách đã ban hành.
Đánh giá tác động chính sách gồm hai loại: (i) Đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành (ex-ante assessment) là hoạt động phân tích, dự báo những tác động có thể có của chính sách sắp được ban hành, làm cơ sở để các nhà hoạch định chính sách lựa chọn phương án tối ưu để ban hành chính sách và; (ii) Đánh giá tác động sau khi ban hành chính sách (ex-post assessment) là việc rà soát, xem xét các tác động do việc thực thi chính sách sau khi ban hành đã tạo ra, làm cơ sở để chỉnh sửa, hoàn thiện hoặc bãi bỏ chính sách.
2. Đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách ở Việt Nam
Về đánh giá tác động trước khi ban hành, ở nước ta, đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) đối với các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (CQK) đã được áp dụng từ năm 2006 theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) 2005. Theo đó, “ĐMC là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt nhằm bảo đảm phát triển bền vững”. Ngoài ra, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) 2008, việc đánh giá tác động văn bản (regulatory impact assessment – RIA), trong đó bao gồm cả nội dung đánh giá tác động về môi trường, phải được thực hiện đối với các dự thảo văn bản luật, pháp lệnh và nghị định. Hiện nay Bộ Tư pháp đang triển khai xây dựng Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL và sẽ ban hành trong thời gian tới. Trên thế giới cũng có một số nước có đồng thời các quy định về ĐMC và RIA như Hà Lan, Đan Mạch, Phần Lan...
Trên thực tế, ở nước ta việc triển khai RIA mới được bắt đầu và còn chưa được tốt, còn hoạt động ĐMC, mặc dù đã được đẩy mạnh thời gian qua, song vẫn còn những tồn tại, bất cập về nhận thức, ý thức trách nhiệm, năng lực thực hiện và tính hiệu quả.
Về đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi được ban hành, nhìn chung, chưa có những hướng dẫn về phương pháp luận một cách rõ ràng cho việc triển khai thực hiện. Chưa có các hướng dẫn cụ thể về phương pháp, quy trình thực hiện đánh giá tác động lên môi trường của việc thực thi chính sách, mặc dù theo quy định của Luật ban hành các VBQPPL 2008, cần phải đánh giá tác động của các luật, pháp lệnh và nghị định sau 3 năm thực hiện. Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL do Bộ Tư pháp đang xây dựng cũng chỉ mới tập trung chủ yếu về RIA mà chưa đề cập một cách rõ ràng đến đánh giá tác động của việc thực thi chính sách sau khi ban hành.
3. Đề xuất phương pháp luận đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành
3.1. Quy trình đánh giá
a) Giai đoạn 1: Lập kế hoạch cho hoạt động đánh giá
- Bước 1: Xác định vấn đề: Trong bước này, người đánh giá cần xác định nội dung cốt lõi của chính sách, các câu hỏi nghiên cứu, các bên liên quan và mục đích, đối tượng sử dụng kết quả đánh giá. Cần phải làm rõ mục tiêu, nội dung, đặc điểm, các khía cạnh của chính sách. Cần xác định các câu hỏi nghiên cứu, bao gồm: các vấn đề môi trường trong khu vực nghiên cứu là gì và xu hướng ra sao? Các tác động lên môi trường khi thực hiện chính sách là gì? Các thành phần môi trường nào sẽ chịu tác động (đất, nước, không khí, đa dạng sinh học...)?. Các bên liên quan cần được xác định gồm các cơ quan quản lý nhà nước, các doanh nghiệp, cộng đồng dân cư. Kết quả đánh giá sẽ được sử dụng nhằm mục đích gì và cho ai. Việc đánh giá sẽ mang lại lợi ích gì trong việc điều chỉnh/xây dựng chính sách trong giai đoạn tới.
- Bước 2: Lựa chọn phương pháp/công cụ đánh giá: Có thể lựa chọn một trong 03 phương pháp tiếp cận sau: (i) Phương pháp thực nghiệm (đối chứng), thường phù hợp đối với chính sách đang trong giai đoạn thử nghiệm. Theo đó, một vùng/khu vực có điều kiện môi trường tự nhiên, xã hội tương tự mà không áp dụng chính sách có thể được chọn làm “đối chứng”. Thông qua việc so sánh chất lượng môi trường của khu vực bị tác động do áp dụng chính sách và khu vực “đối chứng” sẽ cho thấy các tác động lên môi trường của việc thực thi chính sách; (ii)Phương pháp phân tích, so sánh “trước –sau”: Các tác động lên môi trường có thể được đánh giá thông qua việc so sánh chất lượng môi trường, diễn biến các vấn đề môi trường tại khu vực nghiên cứu trước và sau khi thực hiện chính sách; (iii)Phương pháp so sánh mục tiêu – kết quả: là việc so sánh các mục tiêu môi trường đã được xác định bởi bản thân chính sách, hoặc bởi các chính sách về BVMT với kết quả đạt được trên thực tế sau khi thực hiện chính sách.
Về các các công cụ đánh giá có thể xem xét, lựa chọn để sử dụng kết hợp với nhau các công cụ như: phương pháp chuyên gia; phân tích ngoại suy; phương pháp điều tra, khảo sát; tham vấn các bên liên quan, v.v...
- Bước 3: Lựa chọn chỉ số/chỉ thị đánh giá: Việc lựa chọn các chỉ số/chỉ thị đánh giá là để đo mức độ tác động đối với môi trường. Các chỉ số sẽ thể hiện diễn biến chất lượng môi trường, và qua đó là các tác động lên môi trường. Vì vậy, các chỉ số được lựa chọn sao cho biểu thị đặc trưng cho vấn đề môi trường đồng thời phải có tính khả thi cao về mức độ sẵn có của số liệu. Thông thường các chỉ số đánh giá bao gồm chỉ thị về chất thải gây ô nhiễm môi trường (nước thải, khí thải, chất thải rắn), về chất lượng môi trường (môi trường nước, đất, không khí), về đa dạng sinh học (rừng và các hệ sinh thái, các loài và nguồn gen), về sự cố môi trường, về phát thải khí nhà kính, tác động của biến đổi khí hậu...
Đối với một số văn bản cụ thể như các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, có thể một số trong các chỉ thị này đã được xác lập ngay từ khi xây dựng với mục đích sử dụng cho việc đánh giá kết quả sau này.
- Bước 4: Lập kế hoạch chi tiết: Cơ quan đánh giá cần lập kế hoạch chi tiết cho hoạt động đánh giá. Kế hoạch cần bao gồm: giới thiệu chung; mục tiêu hoạt động đánh giá; phạm vi đánh giá; nội dung các nhiệm vụ cần triển khai thực hiện; phương pháp thực hiện; sản phẩm dự kiến và các yêu cầu; tiến độ triển khai thực hiện và phân bổ kinh phí.
Sau khi xây dựng dự thảo kế hoạch, đơn vị đánh giá cần tổ chức tham vấn các bên liên quan, các chuyên gia để có thể thu thập các ý kiến góp ý về phương pháp, các công cụ, các chỉ số/chỉ thị đánh giá cũng như kế hoạch đánh giá. Việc tham vấn cũng sẽ tạo ra sự đồng thuận, giữa các bên liên quan, thúc đẩy hoạt động đánh giá được thành công.
b) Giai đoạn 2: Thực hiện hoạt động đánh giá
- Bước 5: Thu thập số liệu/thông tin về tác động lên môi trường: Việc thu thập số liệu/thông tin có thể thực hiện theo hai cách: thông qua bảng hỏi/phiếu điều tra hoặc thông qua phỏng vấn sâu. Trong trường hợp thu thập thông tin qua bảng hỏi, cần lưu ý và cân nhắc kỹ lưỡng các câu hỏi đặt ra, theo hướng bảo đảm tính khách quan, không áp đặt, gợi ý mà phải để cho người được phỏng vấn tự đưa ra đánh giá của mình. Về phương diện này, người đánh giá nên tham vấn ý kiến của các chuyên gia có kinh nghiệm trong hoạt động điều tra xã hội học, nhằm có thể đạt được một bảng hỏi tốt nhất cho việc thu thập số liệu.
Kinh nghiệm cho thấy, việc thu thập thông tin qua bảng hỏi thường mất nhiều thời gian hơn dự tính. Ngoài ra, sự tham gia của các bên liên quan ở nước ta thường rất hạn chế. Do vậy, người đánh giá cần tạo được sự ủng hộ, tham gia của các bên liên quan trong quá trình thu thập số liệu, quá trình tham vấn.
- Bước 6: Thực hiện khảo sát thực tế/nghiên cứu điểm
Trước hết cần xây dựng các tiêu chí để lựa chọn địa điểm khảo sát cho phù hợp, thông thường bao gồm các yêu cầu sau: (i) phải là nơi có những biểu hiện rõ ràng về các tác động lên môi trường từ việc thực thi chính sách, thí dụ như các địa điểm khai thác khoáng sản gây ô nhiễm, cạn kiệt nguồn nước; dự án thủy điện gây cạn kiệt dòng sông...; (ii) phải mang tính đặc trưng của vùng, miền, khu vực địa lý trong cả nước; (ii) phải đủ lớn để bao trùm nội dung vấn đề nghiên cứu, ví dụ như chọn cả một lưu vực sông, từ thượng nguồn tới hạ lưu, để khảo sát tác động lên môi trường từ chính sách phát triển thủy điện...
Công tác chuẩn bị cho việc khảo sát thực địa cũng đóng vai trò quan trọng. Kế hoạch đi khảo sát cần được xây dựng từ trước, với thời gian, nội dung, nơi làm việc cần được vạch sẵn. Các bên được phỏng vấn cần được thông báo và khẳng định từ trước để có sự chuẩn bị tốt nhất. Nội dung các cuộc phỏng vấn là nhằm tìm hiểu về đánh giá của các bên liên quan về những tác động đã xảy ra đối với môi trường tại địa điểm, xác định các nguyên nhân trực tiếp, gián tiếp gây ra các tác động. Từ đó, người đánh giá sẽ có một cái nhìn thực tế về các tác động lên môi trường từ việc thực thi chính sách, giúp rõ hơn trong việc phân tích, soạn thảo báo cáo sau này.
- Bước 7: Phân tích/đánh giá tác động: Trước hết, người đánh giá cần sàng lọc dữ liệu và thông tin đã thu thập được. Trong một số trường hợp cần phải thực hiện tham vấn bổ sung, thu thập thêm thông tin, hoặc khẳng định lại với bên cung cấp thông tin về những số liệu/thông tin còn chưa chắc chắc.
Dựa trên các số liệu/thông tin, người đánh giá cần đưa ra các nhận định về các tác động tích cực, tiêu cực đối với môi trường. Cụ thể, các tác động lên môi trường nước, đất, không khí, đa dạng sinh học, làm xảy ra sự cố môi trường và gia tăng biến đổi khí hậu… cần được thể hiện qua sự biến đổi của các chỉ thị/chỉ số môi trường. Sự biến đổi này có thể theo chiều hướng tích cực, tiêu cực hoặc khác nhau ở tại nhiều địa điểm trong khu vực nghiên cứu. Vì vậy cần tổng hợp, thống kê, phân tích các số liệu này để chỉ ra các tác động lên môi trường một cách tổng thể trên phạm vi toàn khu vực nghiên cứu. Các phương pháp sử dụng có thể là phương pháp thống kê, phương pháp ngoại suy, phương pháp chuyên gia... nhằm đưa ra những nhận định dựa trên bằng chứng (là các số liệu/thông tin thu thập được) về tác động lên môi trường của quá trình thực hiện chính sách.
- Bước 8: Đưa ra các đề xuất, kiến nghị hoàn thiện chính sách: Trước hết, người đánh giá cần xác định được các nguyên nhân gây ra các tác động, gồm hai loại: (i) do những bất cập của bản thân chính sách và; (ii) do quá trình tổ chức thực hiện chính sách. Sau đó, từ các nhận định/đánh giá về các tác động tích cực/tiêu cực và các nguyên nhân, người đánh giá cần đưa ra các khuyến nghị, đề xuất. Các đề xuất kiến nghị có thể bao gồm hai nhóm: (i) Kiến nghị về việc bổ sung, điều chỉnh chính sách, cụ thể là bổ sung những “lỗ hổng” hoặc chỉnh sửa những chồng chéo/bất cập đã được phát hiện và; (ii) Kiến nghị đối với việc tổ chức thực hiện chính sách, bảo đảm tuân thủ các quy định về BVMT để giảm thiểu những tác động tiêu cực lên môi trường của việc thực hiện chính sách.
- Bước 9: Nhận xét về kết quả đánh giá tác động: Người đánh giá cần nêu bật được những tồn tại nhất định của kết quả đánh giá, thông thường là về mức độ tin cậy của số liệu và những vấn đề còn chưa chắc chắn. Về mức độ tin cậy của số liệu, thường có các bất cập trong việc thu thập số liệu và chất lượng của số liệu thu thập đã đưa vào phân tích, đánh giá. Về những vấn đề còn chưa chắc chắn, cần nêu rõ những nhận định, đánh giá về tác động lên môi trường còn mang tính chất phỏng đoán, ngoại suy, định tính mà chưa có (hoặc đã có nhưng chưa đầy đủ) các bằng chứng cụ thể. Ngoài ra, những khó khăn, vướng mắc khác trong quá trình đánh giá, như thiếu sự tham gia của các bên liên quan, thiếu các số liệu cần thiết, khó khăn về các nguồn lực về tài chính, thời gian ..., làm ảnh hưởng đến chất lượng của kết quả đánh giá cũng cần được chỉ rõ để các bên liên quan có thể hình dung.
- Bước 10: Tham vấn các bên liên quan về kết quả đánh giá: Sau khi hoàn thành việc đánh giá, cần phải xây dựng dự thảo báo cáo đánh giá và lấy ý kiến rộng rãi các bên liên quan. Việc lấy ý kiến có thể thực hiện thông qua hình thức tổ chức các hội thảo tham vấn rộng rãi với các bên liên quan gồm các cơ quan quản lý ở Trung ương và địa phương, các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị-xã hội, các chuyên gia, cộng đồng... Đối với các chuyên gia có thể xin ý kiến phản biện. Đối với cộng đồng có thể dùng hình thức công bố dự thảo báo cáo rộng rãi trên trang thông tin điện tử để lấy ý kiến.
c) Giai đoạn 3: Sử dụng kết quả đánh giá
- Bước 11: Công bố và thông tin kết quả đánh giá: Sau khi tham vấn các bên liên quan, người đánh giá cần chỉnh sửa/hoàn thiện báo cáo đánh giá và công bố, chia sẻ, thông tin đến các nhà hoạch định chính sách để có những sửa đổi, bổ sung đối với chính sách. Đồng thời, kết quả đánh giá cũng nên được chia sẻ rộng rãi với các bên liên quan, các cơ quan nghiên cứu, các trường đại học... để nâng cao nhận thức, hiểu biết về các tác động tiêu cực lên môi trường trong quá trình thực hiện chính sách. Các kết quả đánh giá có thể được tổng hợp ngắn gọn, dễ hiểu, dưới dạng các khuyến nghị/thảo luận chính sách (policy paper/policy brief) để cung cấp cho các nhà quản lý/các cấp ra quyết định.
- Bước 12: Sử dụng kết quả đánh giá: Kết quả đánh giá các tác động lên môi trường của việc thực hiện chính sách sẽ được sử dụng vào mục đích nhằm chỉnh sửa hoặc bãi bỏ chính sách. Vì vậy các cơ quan sử dụng kết quả đánh giá thường là các cơ quan quản lý nhà nước, cụ thể là các bộ, ngành, song trong một số trường hợp cũng có thể là các doanh nghiệp.
3.2. Các phương pháp, công cụ sử dụng trong đánh giá
a) Các phương pháp/cách tiếp cận
Có 03 phương pháp tiếp cận có thể áp dụng khi thực hiện đánh giá việc thực hiện chính sách, đó là: (i) Phương pháp nghiên cứu trước-sau; (ii) Phương pháp thực nghiệm/đối chứng và; (iii) Phương pháp so sánh mục tiêu-kết quả như đã giới thiệu ở trên.
b) Các công cụ sử dụng
Các công cụ sử dụng trong đánh giá tác động chính sách nói chung, đánh giá tác động môi trường của chính sách nói riêng, thường bao gồm: phương pháp nghiên cứu tại bàn, phương pháp chuyên gia, phương pháp điều tra, thu thập số liệu/thông tin qua bảng hỏi, phương pháp khảo sát thực địa, phỏng vấn sâu, phương pháp tham vấn thông qua hội thảo, hội nghị, phương pháp pân tích các xu hướng và ngoại suy, phương pháp ma trận…
4. Kết luận
Tóm lại, khi đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện một chính sách cần phải xác định được vấn đề một cách chính xác, rõ ràng và quá trình đánh giá cần được tuân thủ một trình tự với các bước nhất định. Các phương pháp, công cụ, chỉ thị/chỉ số cần được cân nhắc lựa chọn để có thể thu thập được các thông tin, làm cơ sở để đạt được một kết quả đánh giá có chất lượng cao. Quá trình tham vấn các bên liên quan, khảo sát thực địa và phỏng vấn sâu cũng là những hoạt động rất quan trọng cho quá trình đánh giá. Cuối cùng, kết quả đánh giá cần được công bố, thông tin đúng địa chỉ để có thể được sử dụng hữu ích cho việc chỉnh sửa/hoàn thiện chính sách. Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng, đề xuất phương pháp luận này là mới chỉ là kết quả bước đầu, để hoàn thiện thêm cần tiếp tục được nghiên cứu, thảo luận.
TS. Nguyễn Trung Thắng, ThS. Hoàng Hồng Hạnh Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường (Bài viết đã được đăng tải tại Tạp chí Môi trường, 3/2013)
Những tin mới hơn
Những tin cũ hơn