Tóm tắt đề tài Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề xuất sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện Luật Đất đai

I. Giới thiệu

- Với tổng diện tích tự nhiên trên 33 triệu ha, dân số trên 89 triệu (số liệu năm 2010), Việt Nam là một trong những quốc gia có diện tích bình quân đầu người thấp nhất thế giới (khoảng 0,37 ha đất tự nhiên/người và 0,28 ha đất nông nghiệp/người).

- Đất đai là vấn đề hệ trọng của đất nước. Ngay từ khi mới thành lập, Đảng ta coi đất đai là một trong những mục tiêu đấu tranh cách mạng, đánh giá đúng vai trò, vị trí của đất đai nên trong mỗi giai đoạn lịch sử, Đảng và Nhà nước đã có những chính sách đất đai phù hợp, góp phần quan trọng vào sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước.

- Trước sự thay đổi nhanh chóng của tình hình kinh tế - xã hội trong những năm đầu của Thế kỷ 21, trên cơ sở Nghị quyết 26-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX đã thông qua Luật Đất đai mới, lấy tên là Luật Đất đai 2003. Kế thừa các chính sách đất đai trong các Luật trước đây, Luật hóa các chủ trương, chính sách mới của Đảng, Luật Đất đai 2003 quy định khá toàn diện về quản lý và sử dụng đất đai với nhiều quy định mới đáp ứng kịp thời các vấn đề cuộc sống đang đặt ra lúc bấy giờ.

- Trong bối cảnh thế giới có nhiều diễn biến mới, trước nhiều vấn đề bức xúc trong quản lý và sử dụng đất đai chưa được giải quyết, với những định hướng lớn của đất nước trong giai đoạn 2011-2020, trong khi nhiều quy định của Luật Đất đai 2003 tỏ ra bất cập, không đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, Chính phủ giao Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng dự án Luật Đất đai sửa đổi để trình Quốc hội. Trong tình hình đó, Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường được giao thực hiện đề tài Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề xuất sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện Luật Đất đai:

+ Mục tiêu: Phát hiện các bất cập, tồn tại của Luật Đất đai 2003; Đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003 và khung dự án Bộ luật Đất đai.

+ Nội dung nghiên cứu: Đánh giá tổng quan tình hình thực hiện Luật Đất đai 2003; Nghiên cứu, phân tích và phát hiện các quy định bất cập, chưa hợp lý, còn thiếu của Luật Đất đai 2003; Phân tích, phát hiện các chồng chéo, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai 2003 với các luật có liên quan; Nghiên cứu luật về đất đai của các nước và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam; và Trên cơ sở kết quả nghiên cứu của 4 nội dung trên, đề xuất phạm vi, các nội dung chính cần sửa đổi trong Luật Đất đai 2003 và khung dự án Bộ luật Đất đai.

+ Phương pháp nghiên cứu: Đề tài sử dụng các phương pháp truyền thống để thực hiện các nhiệm vụ như: điều tra, thống kê, phân tích, đối chiếu, so sánh, tổng hợp, dự báo, sử dụng các nhóm chuyên gia và kế thừa các nghiên cứu của các tổ chức, đơn vị khác. Trong các phương pháp được sử dụng, đáng chú ý nhất là điều tra, tổng hợp ý kiến của Giám đốc các Sở Tài nguyên và Môi trường, các cán bộ lãnh đạo, quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường, các chuyên gia, nhà khoa học đến từ các Bộ, ngành, các viện nghiên cứu, các trường đại học, các chuyên gia độc lập, ...; kết hợp hình thành các nhóm chuyên gia đi sâu phân tích, đánh giá; tổ chức các buổi tọa đàm, trao đổi, thảo luận, các hội thảo khoa học, ...

+ Ngoài phần mở đầu, kết luận và các phụ lục, báo cáo kết quả thực hiện đề tài được bố cục thành 5 chương: Chương I. Tổng quan về Luật Đất đai 2003 và tình hình thực hiện Luật trong những năm qua; Chương II. Nhận dạng những tồn tại, bất cập của Luật Đất đai 2003 và công tác quản lý đất đai hiện nay; Chương III. Mối quan hệ và những chồng chéo, xung đột giữa Luật Đất đai 2003 với các luật khác có liên quan; Chương IV. Luật đất đai của các nước và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam; Chương V. Bối cảnh kinh tế - xã hội, mục đích, yêu cầu, phạm vi, những nội dung lớn cần sửa đổi, bổ sung của Luật Đất đai 2003 và khung dự án Bộ luật Đất đai.

II. Tổng quan về Luật Đất đai 2003 và công tác quản lý đất đai hiện nay

Luật Đất đai 2003 có 7 chương, 146 điều, quy định về: Những vấn đề chung (Chương I); Quyền của Nhà nước đối với đất đai và quản lý nhà nước về đất đai (Chương II); Chế độ sử dụng các loại đất (Chương III); Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (Chương IV); Thủ tục hành chính về quản lý và sử dụng đất đai (Chương V); Thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai (Chương VI); và Điều khoản thi hành (Chương VII).

- Các nội dung mới, quan trọng của Luật Đất đai 2003 có thể kể đến, bao gồm:

1) Luật đã làm rõ nội dung sở hữu toàn dân về đất đai với 3 quyền cơ bản: quyền chiếm hữu, quyền định đoạt, quyền hưởng lợi và vai trò của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu.

2) Bổ sung, hoàn thiện chính sách đất đai khu vực nông nghiệp phù hợp hơn với thể chế kinh tế thị trường và tạo điều kiện đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn.

3) Hình thành hành lang pháp lý thuận lợi cho phép chủ động chuyển đổi cơ cấu sử dụng quỹ đất đáp ứng nhu cầu phát triển công nghiệp và dịch vụ mạnh hơn trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa.

4) Thực sự coi đất đai là nguồn vốn, nguồn nội lực to lớn phải được đối xử như một loại hàng hóa đặc biệt trong nền kinh tế thị trường, các quy định của Luật Đất đai cơ bản đã xóa bỏ cơ chế bao cấp về đất đai, chuyển đổi mạnh quản lý và sử dụng đất đai sang cơ chế thị trường.

5) Tạo sự bình đẳng hơn giữa các thành phần kinh tế, rút ngắn khoảng cách giữa người Việt Nam trong nước và người Việt Nam định cư ở nước ngoài, giảm cơ bản sự phân biệt giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài trong tiếp cận đất đai, thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

6) Thông qua cơ chế giá đất bồi thường, chính sách tái định cư, hỗ trợ người sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi tốt hơn, phù hợp hơn đã khắc phục về cơ bản những bất cập trong công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng.

7) Các quy định của Luật Đất đai 2003 hạn chế sự can thiệp của các biện pháp hành chính đối với các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất cộng với các quy định coi quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất đã khuyến khích, thúc đẩy các giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất.

8) Phân cấp mạnh quyền quyết định cho địa phương, đơn giản hóa và quy định rõ quy trình, thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đã góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai.

9) Đổi mới công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất theo hướng phát huy vai trò của toà án tại Chương VI đã khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài.

- Những nhìn nhận về tồn tại, bất cập của Luật Đất đai 2003 và công tác quản lý đất đai hiện nay; bao gồm:

1) Nhìn chung, nhóm nghiên cứu cảm nhận rằng Luật Đất đai, các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành hướng đến người sử dụng đất hơn là đặt trọng tâm của của công tác quản lý đất đai vào việc khai thác, sử dụng hiệu quả và bền vững nguồn lực đất đai.

2) Quyền định đoạt đất đai, hưởng lợi từ đất đai, vai trò của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai được quy định tương đối rõ trong Luật Đất đai 2003, nhưng thiếu các quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện cũng như các cơ chế bảo đảm thực hiện nên về thực chất còn mất cân đối trong mối quan hệ với người sử dụng đất và nhà đầu tư.

3) Định hướng sử dụng đất chưa dựa trên tiềm năng đất đai, các tiêu chí bảo đảm khai thác, sử dụng hiệu quả và bền vững tài nguyên đất, đặc biệt là các tiêu chí về môi trường; thiếu tổng thể, bao quát, tầm nhìn dài hạn; thiếu liên kết giữa các vùng, miền; thiếu sự kết hợp giữa các lợi thế của các loại đất.

4) Các chính sách về đất đai vẫn còn nặng về hành chính, mệnh lệnh, bao cấp, chưa thực sự có sự chuyển biến đủ độ sang cơ chế thị trường nên chưa tương thích với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

5) Việc phân cấp thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất triệt để cho địa phương; căn cứ phân cấp chỉ dựa trên đối tượng sử dụng đất, không dựa trên tiêu chí về quy mô, loại hình và vị trí của thửa đất, các tiêu chí xã hội, môi trường dẫn đến mất cân đối, không đồng bộ, thiếu thống nhất trong khai thác, sử dụng đất và các hệ lụy liên quan.

6) Công tác thống kê, kiểm kê đất đai còn mang tính hình thức, hành chính, quan liêu; cơ chế chứng nhận quyền sử dụng đất còn nhiều bất cập, chưa theo kịp yêu cầu của công tác quản lý, công nghệ thông tin, cơ chế thị trường, dẫn đến thiếu minh bạch, khó quản lý, nhũng nhiễu gây bức xúc trong xã hội.

7) Cơ chế thu hồi đất, bồi thường, tái định cư, hỗ trợ người dân bị mất đất còn nhiều bất cập, gây cản trở, làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng; người dân bị mất đất sản xuất nông nghiệp không ổn định được cuộc sống dẫn đến các bất ổn về mặt xã hội. Nhà nước không nên đứng ra thu hồi đất phục vụ mục đích phát triển kinh tế mà nên để các nhà đầu tư tự thỏa thuận với người sử dụng đất theo cơ chế thị trường.

8) Đất đai là nguồn nội lực to lớn, trong xu thế đô thị hóa mạnh mẽ như hiện nay, giá trị gia tăng của đất chiếm tỷ lệ lớn trong giá trị gia tăng của nền kinh tế nhưng lợi ích thu được đang tập trung vào một số nhóm đối tượng trong khi phần lớn người dân và Nhà nước được hưởng một phần rất hạn chế.

9) Chế độ quản lý và sử dụng đất đô thị chưa hợp lý là nguyên nhân dẫn đến tình trạng nhà ở lộn xộn, tồn tại nhà siêu nhỏ, siêu mỏng, nhà ống, nhà tạm bợ, hiệu quả sử dụng đất khu vực đô thị rất thấp.

10) Chế độ quản lý và sử dụng đất nông nghiệp cũng còn nhiều bất cập, tình trạng manh mún, chia nhỏ, canh tác đan xen, thiếu tập trung, giảm cơ hội phát triển nông nghiệp, nông thôn theo hướng hiện đại hóa, sản xuất hàng hóa lớn.

11) Các yêu cầu về bảo vệ môi trường, các cân nhắc về biến đối khí hậu chưa được tính đến đầy đủ trong chính sách quản lý và sử dụng đất; đất dành cho hạ tầng kỹ thuật về bảo vệ môi trường, xử lý, chôn lấp chất thải, đất bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học chưa được chú trọng, quan tâm bảo vệ, bố trí hợp lý.

III. Tham khảo Luật về đất đai của các nước trên thế giới

Việc tìm hiểu, nghiên cứu pháp luật đất đai của 80 quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới đã cho chúng ta thấy thực tiễn pháp luật điều chỉnh quan hệ về đất đai trên thế giới rất phong phú và cũng không kém phần phức tạp. Số lượng văn bản luật về đất đai nhiều, lại được sửa đổi, bổ sung rất thường xuyên mặt khác phản ánh tầm quan trọng và sự quan tâm của các quốc gia đối với lĩnh vực đất đai. Dù có thể nói rằng pháp luật đất đai của mỗi quốc gia không giống nhau, song nhìn chung quá trình tìm hiểu pháp luật các nước đã làm sáng tỏ xu thế vận động, cải cách pháp luật về đất đai của thế giới theo hướng tăng cường vai trò, trách nhiệm quản lý của Nhà nước qua các công cụ chính sách, quy hoạch và kiểm soát, đồng thời phát huy các yếu tố thị trường qua định giá, giao dịch dân sự và đảm bảo các quyền tài sản. Mục tiêu chung của pháp luật đất đai thế giới một mặt là bảo tồn đất đai – nguồn tài nguyên quý giá của mỗi quốc gia – mặt khác là phát huy việc đầu tư, sử dụng, khai thác hiệu quả lợi ích mà đất đai đem lại, để pháp luật đất đai trở thành động lực thúc đẩy phát triển bền vững.

Qua nghiên cứu pháp luật đất đai của các quốc gia trên thế giới và xu thế cải cách pháp luật về đất đai của các nước đang thịnh hành hiện nay, đối chiếu với các đặc điểm kinh tế - xã hội thực tiễn ở nước ta, có thể rút ra một số bài học sau: Thứ nhất, việc hoàn thiện pháp luật đất đai của chúng ta cần phải được thực hiện một cách khoa học, đầy đủ, đảm bảo xây dựng một hệ thống pháp luật về đất đai toàn diện, bao quát các vấn đề liên quan, minh bạch về thông tin đất đai, dự báo được các biến động trong tương lai, trên cơ sở nghiên cứu và đối chiếu từ kinh nghiệm quốc tế. Thứ hai, xuất phát từ thực tiễn là một quốc gia đang chuyển đổi nền kinh tế từ tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, Việt Nam cần tăng cường vai trò của các công cụ thị trường trong quản lý tài nguyên, đặc biệt là loại tài nguyên có giá trị rất lớn như đất đai, để có thể phát huy được tiềm năng kinh tế to lớn từ đất đai. Thứ ba, song song với việc phát triển kinh tế, pháp luật đất đai đồng thời cũng phải được xây dựng để đảm bảo công bằng xã hội, thực hiện các mục tiêu xóa đói giảm nghèo, bình đẳng giới, tạo điều kiện để người dân có đất canh tác, sinh hoạt, ổn định cuộc sống, các quyền cơ bản được đảm bảo.

IV. Đề xuất sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện Luật Đất đai

Trên cơ sở các phân tích, nhìn nhận ở trên, nhóm nghiên cứu cho rằng, việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003 cần đạt được 2 mục tiêu lớn; đó là:

1) Giải quyết được các vấn đề bức xúc trước mắt của thực tiễn quản lý và sử dụng đất đai hiện nay mà Luật Đất đai 2003 chưa đáp ứng được. Theo hướng này, các đề xuất, kiến nghị của Giám đốc các Sở Tài nguyên và Môi trường, các chuyên gia, các cán bộ quản lý, các nhà khoa học được tổng hợp trong Phụ lục 1 và Phụ lục 2 là nguồn thông tin rất có giá trị để Ban soạn thảo, Tổ biên tập và các bên liên quan khác tham khảo khi chuẩn bị và xem xét dự án Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003;

2) Đặt nền móng, định hướng về nguyên tắc cho một khung chính sách toàn diện và tổng thể về quản lý và sử dụng đất trong tầm nhìn dài hạn 20 đến 50 năm, làm cơ sở cho việc xây dựng Bộ luật Đất đai sau này.

- Nhóm nghiên cứu cũng cho rằng, Bộ luật Đất đai phải đáp ứng được các mục đích, yêu cầu lớn, dài hạn; bao gồm:

1) Hướng công tác quản lý và sử dụng đất từ đáp ứng nhu cầu của bên sử dụng đất hiện nay sang lấy trọng tâm là khai thác, sử dụng đất hiệu quả và bền vững trên cơ sở tiềm năng và lợi thế của đất đai.

2) Tạo môi trường pháp lý cho các cân đối lớn nhu cầu sử dụng đất theo vùng, miền, dựa trên các hệ sinh thái, dựa trên tiềm năng đất đai, bảo đảm đất cho trồng lúa nước, bảo vệ và phát triển rừng, bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học, phát triển đô thị theo hướng hiện đại, ...

3) Đổi mới cách tiếp cận, kéo dài thời hạn kỳ quy hoạch và làm rõ nội dung quy hoạch sử dụng đất, chuyển mạnh từ quy hoạch sử dụng đất căn cứ trên nhu cầu sang quy hoạch sử dụng đất căn cứ trên tiềm năng và lợi thế của đất đai; hình thành có chủ ý các vùng giá trị, các lợi thế so sánh giữa các vùng thông qua lập, phê duyệt quy hoạch sử dụng đất.

4) Tiếp tục chuyển mạnh cơ chế quản lý và sử dụng đất sang cơ chế thị trường, lấy các nguyên tắc của thị trường, các cơ chế, công cụ kinh tế để điều tiết vĩ mô việc khai thác và sử dụng đất theo hướng hiệu quả và bền vững, nâng tầm đóng góp từ đất cho ngân sách nhà nước và phát triển kinh tế.

5) Đặt nền móng cho việc giảm dần, hướng tới loại bỏ tình trạng manh mún trong sử dụng đất cả ở đô thị và trong sản xuất nông nghiệp, hình thành môi trường pháp lý thuận lợi cho phát triển đô thị hiện đại trong sự liên kết với các khu dân cư nông thôn, thúc đẩy chuyên canh và sản xuất lớn trong nông nghiệp.

6) Hài hòa, cân đối mối quan hệ giữa Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, người sử dụng đất và nhà đầu tư theo hướng tạo thuận lợi trong việc tiếp cận đất đai đối với nhà đầu tư, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử đất, thực hiện thuận lợi các quyền định đoạt và hưởng lợi từ đất của Nhà nước.

7) Hình thành cơ chế định giá đất phù hợp với cơ chế thị trường; tiếp tục đổi mới mạnh cơ chế thu hồi, đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối với các đối tượng bị mất đất theo hướng đền bù bằng hoặc hơn giá trị theo thị trường, bao gồm cả một phần giá trị gia tăng của đất sau chuyển đổi, các mất mát vô hình của người bị mất đất, các bảo đảm để người bị mất đất ổn định cuộc sống trước mắt và lâu dài.

8) Mở ra một chương mới trong việc điều tiết giá trị gia tăng của đất không do người sử dụng đất, nhà đầu tư tạo nên mà do quy hoạch, xây dựng cơ sở hạ tầng tạo ra nhằm cân bằng hơn lợi ích giữa các bên liên quan, góp phần xóa đói, giảm nghèo và tăng thu ngân sách nhà nước.

9) Hình thành môi trường pháp lý thuận lợi cho việc đầu tư số hóa, tin học hóa hồ sơ địa chính, chứng nhận quyền sử dụng đất, tạo tiền đề cho việc phát triển mạnh dịch vụ công về chứng nhận quyền sử dụng đất theo hướng hiện đại, minh bạch và thuận lợi.

10) Chuyển mạnh việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai sang cơ chế xã hội dân sự, giảm dần sự can thiệp mang tính hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước, tiến tới chỉ hòa giải, xử lý các vụ việc ở toàn án dân sự, tòa án hành chính, thông qua cơ chế trọng tài để giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.

Với mục đích, yêu cầu nêu trên, nhóm nghiên cứu đã bước đầu đưa ra khung kết cấu và các nội dung chính của Bộ luật Đất đai.

V. Kết luận

Kế thừa các chính sách đất đai trong các Luật trước đây, Luật hóa các chủ trương, chính sách mới của Đảng, Luật Đất đai 2003 quy định khá toàn diện về quản lý và sử dụng đất đai. Luật có nhiều quy định mới đáp ứng kịp thời các vấn đề cuộc sống đang đặt ra; như: Làm rõ quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; Thúc đẩy chuyển đổi cơ cấu đất đai phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa; Thu hẹp khoảng cách, tạo bình đẳng hơn giữa các nhà đầu tư trong và ngoài nước; Phát huy vai trò của tòa án trong giải quyết các tranh chấp dân sự và các khiếu kiện hành chính về đất đai; ...

Sau khi Luật Đất đai có hiệu lực, việc tuyên truyền, phổ biến Luật, xây dựng các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành được quan tâm và đã hình thành được hệ thống các văn bản dưới luật tương đối đồ sộ, chi tiết, về cơ bản đáp ứng được yêu cầu trước mắt của thực tiễn. Việc tổ chức thực hiện các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; về định giá đất và tài chính đất đai; về quản lý thị trường bất động sản; về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo; ... đã đi vào nề nếp, ổn định và đạt được nhiều kết quả tích cực góp phần đưa các quy định của Luật Đất đai 2003 vào thực tế cuộc sống. Một trong những chuyển biến được ghi nhận tích cực nhất là đóng góp ngân sách nhà nước từ đất đai tăng nhanh, mạnh đều qua các năm từ khi Luật có hiệu lực thi hành.

Tuy nhiên, trước những diễn biến nhanh của đời sống kinh tế - xã hội, tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập sâu rộng của đất nước vào nền kinh tế thế giới, bản thân các quy định của Luật Đất đai 2003 cũng như công tác quản lý đất đai bộc lộ nhiều bất cập. Nhìn chung, nhóm nghiên cứu nhận thấy rằng Luật Đất đai 2003 thiên về đáp ứng yêu cầu của các bên sử dụng đất hơn là chú trọng điều tiết các hoạt động khai thác, sử dụng đất hiệu quả và bền vững; việc thực hiện các quyền chiếm hữu, định đoạt và hưởng lợi từ đất đai của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa được thực chất, còn gặp không ít khó khăn; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn mang tính hình thức, đang dựa trên nhu cầu sử dụng đất của các cấp, các ngành mà chưa dựa trên tiềm năng và lợi thế của đất đai; chính sách quản lý và sử dụng đất vẫn còn nặng về hành chính, bao cấp, tuy có chuyển đổi nhưng chưa đủ độ sang cơ chế thị trường nên chưa tương thích với nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước; việc phân cấp mạnh và triệt để cho địa phương đã làm phát sinh nhiều bất cập; cơ chế thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng còn nhiều tồn tại, gây bức xúc trong nhân dân dẫn đến khiếu kiện kéo dài; việc điều tiết giá trị gia tăng của đất chưa được quy định rõ; chế độ sử dụng các loại đất chưa hợp lý, là nguyên nhân gây ra tình trạng manh mún, chia nhỏ trong sử dụng đất cả ở khu vực đô thị và canh tác nông nghiệp; các yêu cầu về môi trường, kịch bản biến đổi khí hậu, nước biển dâng chưa được lồng ghép, cân nhắc đầy đủ trong các quy định của Luật Đất đai; ...

Trong mối quan hệ với các Luật liên quan, còn có những chồng chéo, mâu thuẫn, thậm chí xung đột giữa Luật Đất đai với các luật đó, dẫn đến khó khăn trong tổ chức thực hiện, giảm hiệu lực, hiệu quả thi hành Luật Đất đai.

Tham khảo kinh nghiệm của hơn 80 nước trên thế giới, nhóm nghiên cứu đã rút ra các bài học kinh nghiệm tốt cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003, cũng như xây dựng dự án Bộ luật Đất đai. Các bài học về hài hòa lợi ích giữa Nhà nước và các bên sử dụng đất, quy hoạch sử dụng đất dựa trên tiềm năng và lợi thế của đất, vấn đề định giá đất, đền bù, hỗ trợ cho các đối tượng bị mất đất theo giá thị trường, tính đúng và đủ các thiệt hại để có chế độ đền bù thỏa đáng, cơ chế chứng nhận quyền sử dụng đất, phát triển dịch vụ công về đất đai, giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện thông qua các cơ chế dân sự... là những bài học rất có giá trị trong việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai và xây dựng dự án Bộ luật Đất đai.

Trên cơ sở đánh giá các điểm mạnh, các đổi mới đã được khẳng định của Luật Đất đai trong gần 10 năm qua, những nhìn nhận, đánh giá về các bất cập của Luật Đất đai 2003, mối quan hệ giữa Luật Đất đai và các luật có liên quan, tham khảo các luật về đất đai của các nước trên thế giới, nhóm tác giả đã đưa ra 2 mục đích, yêu cầu lớn của việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003, xây dựng Bộ luật Đất đai.

Nhóm nghiên cứu cũng đưa ra các đề xuất cụ thể cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003 trên cơ sở tổng hợp ý kiến đề xuất của các bên liên quan cũng như đưa ra hướng tiếp cận, phạm vi, các nguyên tắc chính, cấu trúc và các nội dung chính của Bộ luật Đất đai.

Đây là đề tài về vấn đề rất khó và nhạy cảm. Với cách tiếp cận khá thực tế, nhóm nghiên cứu nhận thấy rằng, đề tài đã có các nhìn nhận, đánh giá, đề xuất có ý nghĩa thiết thực. Hy vọng báo cáo kết quả thực hiện đề tài là nguồn thông tin tham khảo tốt cho Ban soạn thảo, Tổ biên tập và các bên liên quan trong quá trình soạn thảo và xem xét dự án Luật sửa đổi bổ sung Luật Đất đai 2003 và dự án Bộ luật Đất đai.

TS. Nguyễn Văn Tài – Chủ nhiệm đề tài

Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường